บทคัดย่อ
บทความนี้เสนอข้อวิพากษ์เชิงโครงสร้างต่อพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 โดยชี้ให้เห็นว่า กฎหมายดังกล่าวได้สถาปนาตนเองเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปการศึกษาไทย ทั้งที่ในความเป็นจริง การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างด้านการเข้าถึง สิทธิการศึกษา และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางการศึกษา ได้เกิดขึ้นแล้วอย่างเป็นรูปธรรมในช่วงอภิวัฒน์การศึกษา พ.ศ. 2538–2540 ภายใต้การนำของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล
การตัดขาดความต่อเนื่องทางประวัติศาสตร์ดังกล่าว มิได้เป็นเพียงความคลาดเคลื่อนในการบันทึกนโยบาย หากแต่เป็นการลบกระบวนการปฏิรูปที่เกิดขึ้นจริงออกจากความทรงจำสาธารณะ ส่งผลให้การปฏิรูปการศึกษาตลอดกว่าสามทศวรรษที่ผ่านมา ล้มเหลวตั้งแต่ระดับฐานคิด และทำให้ระบบการศึกษาไทยไม่สามารถพัฒนาอย่างต่อเนื่องและยั่งยืนได้
บทความนี้ยังชี้ให้เห็นว่า ความพยายามในการเคลมผลงานทางประวัติศาสตร์การศึกษา ผ่านการลบบทบาทของผู้นำทางความคิดและการปฏิบัติ ได้ก่อให้เกิดปัญหาเชิงโครงสร้างที่หยั่งรากลึกและสะสมข้ามรุ่น ความเสียหายดังกล่าวมีผลกระทบต่อศักยภาพมนุษย์และอนาคตของสังคมไทยในระยะยาวอย่างกว้างขวาง จนสามารถกล่าวได้ว่า แม้การคอร์รัปชันจะทำลายทรัพยากรของรัฐ แต่ยังทิ้งประเทศไว้ให้ซ่อมได้ ขณะที่การทำลายระบบการศึกษาคือการตัดโอกาสในการซ่อมประเทศตั้งแต่ต้น และเป็นความเสียหายที่รุนแรงและอันตรายยิ่งกว่าการทุจริตทางการเมืองเสียอีก
บทนำ
ตลอดกว่าสามทศวรรษที่ผ่านมา ระบบการศึกษาไทยถูกอธิบายว่า “ล้มเหลว” จากปัญหาคุณภาพ ความเหลื่อมล้ำ และการขาดทิศทางเชิงนโยบาย อย่างไรก็ตาม การอธิบายปัญหาดังกล่าวมักมุ่งไปที่ความไร้ประสิทธิภาพ การเมือง หรือคอร์รัปชัน โดยละเลยต้นตอเชิงโครงสร้างที่สำคัญที่สุดประการหนึ่ง นั่นคือ การตัดขาดความต่อเนื่องทางประวัติศาสตร์ของการปฏิรูปการศึกษาไทยผ่านพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542
บทความนี้เสนอว่า กลุ่มบุคคลผู้รับผิดชอบต่อการตรากฎหมายการศึกษา พ.ศ. 2542 มิได้เพียงล้มเหลวในการวางรากฐานการปฏิรูป หากแต่ได้สร้างความเสียหายเชิงโครงสร้างต่อประเทศอย่างรุนแรงที่สุด ด้วยการสถาปนากฎหมายฉบับดังกล่าวให้เป็น “จุดเริ่มต้น” ของการปฏิรูปการศึกษา ทั้งที่การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างด้านสิทธิการศึกษา การเข้าถึง และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ได้เกิดขึ้นแล้วอย่างเป็นรูปธรรมในช่วงอภิวัฒน์การศึกษา พ.ศ. 2538–2540 การลบช่วงเวลานี้ออกจากความทรงจำสาธารณะไม่เพียงบิดเบือนประวัติศาสตร์ แต่ทำลายฐานคิดที่จำเป็นต่อการพัฒนานโยบายการศึกษาอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน
ในเชิงจริยธรรมของรัฐ การกระทำดังกล่าวมีความร้ายแรงยิ่งกว่าการคอร์รัปชันทางการเมือง เพราะแม้การโกงกินจะทำลายทรัพยากรของรัฐ แต่ยังทิ้งประเทศไว้ให้สามารถซ่อมแซมได้ ในขณะที่การทำลายระบบการศึกษา คือการตัดโอกาสของสังคมในการซ่อมประเทศตั้งแต่ต้น การศึกษาที่ล้มเหลวจึงไม่ใช่เพียงปัญหาหนึ่งในหลายปัญหา หากแต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ผลิตซ้ำความล้มเหลวทุกด้านของสังคมไทย และเป็นรากเหง้าของวิกฤตระยะยาวที่ประเทศยังไม่สามารถหลุดพ้นได้จนถึงปัจจุบัน
การทบทวนวรรณกรรม
1. วรรณกรรมว่าด้วยการปฏิรูปการศึกษาไทยหลังทศวรรษ 2530
วรรณกรรมด้านการศึกษาของไทยจำนวนมากอธิบายการปฏิรูปการศึกษาโดยใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 เป็นจุดตั้งต้นของการเปลี่ยนแปลงเชิงระบบ โดยเน้นบทบาทของกฎหมาย โครงสร้างการบริหาร และกลไกเชิงสถาบัน เช่น การกระจายอำนาจ การประกันคุณภาพ และการปฏิรูปหลักสูตร อย่างไรก็ตาม งานในกลุ่มนี้มักมองการปฏิรูปในฐานะ “กระบวนการจากบนลงล่าง” (top-down reform) และให้ความสำคัญกับการออกแบบเชิงกฎหมายมากกว่ากระบวนการทางสังคมที่เกิดขึ้นก่อนหน้า
ข้อจำกัดสำคัญของวรรณกรรมกลุ่มนี้คือ การละเลยบริบทเชิงประวัติศาสตร์ก่อนปี พ.ศ. 2542 โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงเชิงปฏิบัติที่เกิดขึ้นในช่วงปลายทศวรรษ 2530 ซึ่งมีผลต่อการขยายโอกาสทางการศึกษาอย่างเป็นรูปธรรม วรรณกรรมจำนวนไม่น้อยจึงมีลักษณะ “ตัดตอนประวัติศาสตร์” และทำให้ความเข้าใจเกี่ยวกับที่มาของการปฏิรูปการศึกษาไทยคลาดเคลื่อนจากข้อเท็จจริงเชิงโครงสร้าง
2. วรรณกรรมว่าด้วยสิทธิการศึกษาและรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540
งานศึกษาด้านรัฐธรรมนูญและสิทธิทางสังคมจำนวนมากยอมรับว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของการรับรองสิทธิการศึกษาและสิทธิด้านคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเน้นบทบาทของกระบวนการปฏิรูประบบการเมืองและการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในระดับนามธรรม
อย่างไรก็ตาม วรรณกรรมในกลุ่มนี้มักอธิบายการรับรองสิทธิการศึกษาในรัฐธรรมนูญในฐานะ “ความก้าวหน้าทางกฎหมาย” โดยไม่ได้เชื่อมโยงอย่างเป็นระบบกับกระบวนการปฏิรูปการศึกษาที่เกิดขึ้นจริงในระดับพื้นที่ก่อนหน้า กล่าวคือ สิทธิการศึกษาในรัฐธรรมนูญถูกอธิบายราวกับเป็นผลผลิตของการออกแบบเชิงรัฐธรรมนูญ มากกว่าจะเป็นการสถาปนาผลลัพธ์จากการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เกิดขึ้นแล้ว
3. วรรณกรรมว่าด้วยการมีส่วนร่วมของชุมชนในการพัฒนาการศึกษา
วรรณกรรมทั้งในและต่างประเทศเกี่ยวกับการพัฒนาการศึกษาโดยใช้ชุมชนเป็นฐาน (community-based education) ชี้ตรงกันว่า การมีส่วนร่วมของผู้ปกครองและชุมชนสามารถเพิ่มประสิทธิภาพ ความยั่งยืน และความเป็นเจ้าของระบบการศึกษาได้ โดยเฉพาะในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา
อย่างไรก็ตาม งานศึกษาด้านการศึกษาไทยจำนวนมากกล่าวถึงการมีส่วนร่วมของชุมชนในฐานะ “เครื่องมือเสริม” ของนโยบายรัฐ มากกว่าการมองว่าเป็น “ฐานคิดเชิงโครงสร้าง” ที่สามารถเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนได้อย่างแท้จริง ส่งผลให้บทบาทของการมีส่วนร่วมเชิงปฏิบัติในช่วงก่อนการตราพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ไม่ได้รับการวิเคราะห์อย่างเป็นระบบในฐานะรากฐานของการปฏิรูปการศึกษา
3. ช่องว่างของวรรณกรรมและกรอบการวิเคราะห์ของบทความนี้
จากการทบทวนวรรณกรรมข้างต้น พบว่างานศึกษาด้านการศึกษาไทยส่วนใหญ่มีข้อจำกัดร่วมกันสามประการ ได้แก่
(1) การยึดกฎหมายปี พ.ศ. 2542 เป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูป
(2) การแยกการรับรองสิทธิในรัฐธรรมนูญออกจากกระบวนการเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่เกิดขึ้นก่อนหน้า
(3) การลดทอนบทบาทของการมีส่วนร่วมของประชาชนให้เหลือเพียงองค์ประกอบเชิงเทคนิค
บทความนี้จึงเสนอกรอบการวิเคราะห์ทางเลือก โดยมองการอภิวัฒน์การศึกษา พ.ศ. 2538 เป็นจุดเปลี่ยนเชิงโครงสร้างที่แท้จริง และอธิบายพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ในฐานะกระบวนการที่ตัดตอนความต่อเนื่องทางประวัติศาสตร์ มากกว่าการเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูป การวางกรอบดังกล่าวช่วยเปิดพื้นที่ในการทำความเข้าใจความล้มเหลวเชิงโครงสร้างของระบบการศึกษาไทย และอธิบายผลกระทบระยะยาวที่สะสมข้ามรุ่นต่อศักยภาพมนุษย์และการพัฒนาประเทศ
ระเบียบวิธีวิจัย
การศึกษานี้ใช้ระเบียบวิธีวิจัยเชิงคุณภาพ โดยมุ่งวิเคราะห์เชิงเอกสารและเชิงประวัติศาสตร์นโยบาย (qualitative documentary and historical policy analysis) เพื่อทำความเข้าใจความต่อเนื่องและความไม่ต่อเนื่องของการปฏิรูปการศึกษาไทยในช่วงก่อนและหลังการประกาศใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 กรอบการวิเคราะห์เน้นการพิจารณานโยบายการศึกษาในฐานะกระบวนการทางสังคมและการเมืองที่มีผลสะสมเชิงโครงสร้างในระยะยาว มากกว่าการประเมินผลเชิงเทคนิคหรือประสิทธิภาพเชิงบริหารเพียงระยะสั้น
1. แหล่งข้อมูลและการคัดเลือกเอกสาร
แหล่งข้อมูลหลักของการวิจัยประกอบด้วยเอกสารปฐมภูมิและทุติยภูมิ ดังนี้
(1) เอกสารทางกฎหมาย ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และเอกสารประกอบการร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
(2) เอกสารนโยบายและแผนงานของกระทรวงศึกษาธิการในช่วงปี พ.ศ. 2538–2540 และช่วงหลังปี พ.ศ. 2542
(3) รายงานทางราชการและข้อมูลสถิติด้านการศึกษา โดยเฉพาะข้อมูลการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางการศึกษาและการขยายการเข้าถึงระบบการศึกษาของเด็กและเยาวชน
(4) งานวิชาการ บทความ และงานวิจัยที่ศึกษาการปฏิรูปการศึกษาไทย สิทธิการศึกษา และการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายในระยะยาว
การคัดเลือกเอกสารใช้เกณฑ์ความเกี่ยวข้องกับช่วงเวลาการอภิวัฒน์การศึกษา พ.ศ. 2538–2540 และช่วงการประกาศใช้และบังคับใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 รวมถึงความสามารถของเอกสารในการสะท้อนกระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบาย ผลลัพธ์เชิงปฏิบัติ และการสร้างวาทกรรมทางการศึกษาของรัฐ
2. กรอบแนวคิดและวิธีการวิเคราะห์ข้อมูล
การวิเคราะห์ข้อมูลอาศัยกรอบแนวคิดสามประการ ได้แก่
(1) แนวคิดความต่อเนื่องและความไม่ต่อเนื่องเชิงนโยบาย (policy continuity and discontinuity) เพื่อวิเคราะห์การเชื่อมโยงหรือการตัดตอนของนโยบายการศึกษาระหว่างช่วงเวลาก่อน ปี พ.ศ. 2542
(2) แนวคิดสิทธิทางสังคมและสิทธิการศึกษา (social rights and right to education) เพื่อพิจารณาการรับรองสิทธิการศึกษาในฐานะผลลัพธ์ของกระบวนการเชิงนโยบายและการปฏิบัติจริง ไม่ใช่เพียงผลของการบัญญัติกฎหมาย
(3) แนวคิดจริยธรรมเชิงสถาบันและความรับผิดชอบของรัฐ (institutional ethics and state responsibility) เพื่อวิเคราะห์บทบาทของรัฐในการบันทึก สื่อสาร และให้ความชอบธรรมแก่ประวัติศาสตร์การปฏิรูปการศึกษา
วิธีการวิเคราะห์ใช้การวิเคราะห์เนื้อหาเชิงคุณภาพ (qualitative content analysis) ร่วมกับการวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบเชิงประวัติศาสตร์ (historical comparative analysis) โดยเปรียบเทียบนโยบาย มาตรการ และผลลัพธ์ด้านการศึกษาในช่วง พ.ศ. 2538–2540 กับกรอบกฎหมายและวาทกรรมซึ่งเกิดขึ้นภายหลัง เมื่อประกาศใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542
3. การตรวจสอบความน่าเชื่อถือของข้อมูล
เพื่อเพิ่มความน่าเชื่อถือของการวิจัย การศึกษานี้ใช้วิธีการตรวจสอบข้อมูลแบบสามเส้า (data triangulation) โดยเปรียบเทียบข้อมูลจากเอกสารกฎหมาย เอกสารนโยบาย และข้อมูลสถิติทางการศึกษา นอกจากนี้ ยังใช้การตรวจสอบความสอดคล้องเชิงเวลา (temporal consistency) เพื่อยืนยันว่าการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างและผลลัพธ์ด้านการเข้าถึงการศึกษาเกิดขึ้นก่อนการประกาศใช้กฎหมาย พ.ศ. 2542 อย่างเป็นระบบ
4. ข้อจำกัดของการวิจัย
การวิจัยนี้อาศัยการวิเคราะห์เอกสารเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม การใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์ด้านโครงสร้างพื้นฐานและการเข้าถึงการศึกษาในช่วงเวลาที่ชัดเจน ช่วยการตีความและเปิดพื้นที่สำหรับการศึกษาต่อยอดในอนาคตด้วยวิธีวิจัยเชิงสัมภาษณ์เชิงลึกหรือประวัติศาสตร์ปากเปล่า
ความเป็นมาของ สถานการณ์ รัฐไทยล้มเหลว และ การศึกษาไทยเหลื่อมล้ำ
บทความนี้เสนอข้อวิพากษ์เชิงโครงสร้างต่อพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 โดยชี้ให้เห็นว่า กฎหมายดังกล่าวได้สถาปนาตนเองเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปการศึกษาไทย ทั้งที่ในความเป็นจริง การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างด้านการเข้าถึง สิทธิการศึกษา และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางการศึกษา ได้เกิดขึ้นแล้วอย่างเป็นรูปธรรมในช่วงอภิวัฒน์การศึกษา พ.ศ. 2538–2540 ภายใต้การนำของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล
การตัดขาดความต่อเนื่องทางประวัติศาสตร์ดังกล่าว มิได้เป็นเพียงความคลาดเคลื่อนในการบันทึกนโยบาย หากแต่เป็นการลบกระบวนการปฏิรูปที่เกิดขึ้นจริงออกจากความทรงจำสาธารณะ ส่งผลให้การปฏิรูปการศึกษาตลอดกว่าสามทศวรรษที่ผ่านมา ล้มเหลวตั้งแต่ระดับฐานคิด และทำให้ระบบการศึกษาไทยไม่สามารถพัฒนาอย่างต่อเนื่องและยั่งยืนได้
บทความนี้ยังชี้ให้เห็นว่า ความพยายามในการเคลมผลงานทางประวัติศาสตร์การศึกษา ผ่านการลบบทบาทของผู้นำทางความคิดและการปฏิบัติ ได้ก่อให้เกิดปัญหาเชิงโครงสร้างที่หยั่งรากลึกและสะสมข้ามรุ่น ความเสียหายดังกล่าวมีผลกระทบต่อศักยภาพมนุษย์และอนาคตของสังคมไทยในระยะยาวอย่างกว้างขวาง จนสามารถกล่าวได้ว่า แม้การคอร์รัปชันจะทำลายทรัพยากรของรัฐ แต่ยังทิ้งประเทศไว้ให้ซ่อมได้ ขณะที่การทำลายระบบการศึกษาคือการตัดโอกาสในการซ่อมประเทศตั้งแต่ต้น และเป็นความเสียหายที่รุนแรงและอันตรายยิ่งกว่าการทุจริตทางการเมืองเสียอีก
บทนำ
ตลอดกว่าสามทศวรรษที่ผ่านมา ระบบการศึกษาไทยถูกอธิบายว่า “ล้มเหลว” จากปัญหาคุณภาพ ความเหลื่อมล้ำ และการขาดทิศทางเชิงนโยบาย อย่างไรก็ตาม การอธิบายปัญหาดังกล่าวมักมุ่งไปที่ความไร้ประสิทธิภาพ การเมือง หรือคอร์รัปชัน โดยละเลยต้นตอเชิงโครงสร้างที่สำคัญที่สุดประการหนึ่ง นั่นคือ การตัดขาดความต่อเนื่องทางประวัติศาสตร์ของการปฏิรูปการศึกษาไทยผ่านพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542
บทความนี้เสนอว่า กลุ่มบุคคลผู้รับผิดชอบต่อการตรากฎหมายการศึกษา พ.ศ. 2542 มิได้เพียงล้มเหลวในการวางรากฐานการปฏิรูป หากแต่ได้สร้างความเสียหายเชิงโครงสร้างต่อประเทศอย่างรุนแรงที่สุด ด้วยการสถาปนากฎหมายฉบับดังกล่าวให้เป็น “จุดเริ่มต้น” ของการปฏิรูปการศึกษา ทั้งที่การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างด้านสิทธิการศึกษา การเข้าถึง และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ได้เกิดขึ้นแล้วอย่างเป็นรูปธรรมในช่วงอภิวัฒน์การศึกษา พ.ศ. 2538–2540 การลบช่วงเวลานี้ออกจากความทรงจำสาธารณะไม่เพียงบิดเบือนประวัติศาสตร์ แต่ทำลายฐานคิดที่จำเป็นต่อการพัฒนานโยบายการศึกษาอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน
ในเชิงจริยธรรมของรัฐ การกระทำดังกล่าวมีความร้ายแรงยิ่งกว่าการคอร์รัปชันทางการเมือง เพราะแม้การโกงกินจะทำลายทรัพยากรของรัฐ แต่ยังทิ้งประเทศไว้ให้สามารถซ่อมแซมได้ ในขณะที่การทำลายระบบการศึกษา คือการตัดโอกาสของสังคมในการซ่อมประเทศตั้งแต่ต้น การศึกษาที่ล้มเหลวจึงไม่ใช่เพียงปัญหาหนึ่งในหลายปัญหา หากแต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ผลิตซ้ำความล้มเหลวทุกด้านของสังคมไทย และเป็นรากเหง้าของวิกฤตระยะยาวที่ประเทศยังไม่สามารถหลุดพ้นได้จนถึงปัจจุบัน
การทบทวนวรรณกรรม
1. วรรณกรรมว่าด้วยการปฏิรูปการศึกษาไทยหลังทศวรรษ 2530
วรรณกรรมด้านการศึกษาของไทยจำนวนมากอธิบายการปฏิรูปการศึกษาโดยใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 เป็นจุดตั้งต้นของการเปลี่ยนแปลงเชิงระบบ โดยเน้นบทบาทของกฎหมาย โครงสร้างการบริหาร และกลไกเชิงสถาบัน เช่น การกระจายอำนาจ การประกันคุณภาพ และการปฏิรูปหลักสูตร อย่างไรก็ตาม งานในกลุ่มนี้มักมองการปฏิรูปในฐานะ “กระบวนการจากบนลงล่าง” (top-down reform) และให้ความสำคัญกับการออกแบบเชิงกฎหมายมากกว่ากระบวนการทางสังคมที่เกิดขึ้นก่อนหน้า
ข้อจำกัดสำคัญของวรรณกรรมกลุ่มนี้คือ การละเลยบริบทเชิงประวัติศาสตร์ก่อนปี พ.ศ. 2542 โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงเชิงปฏิบัติที่เกิดขึ้นในช่วงปลายทศวรรษ 2530 ซึ่งมีผลต่อการขยายโอกาสทางการศึกษาอย่างเป็นรูปธรรม วรรณกรรมจำนวนไม่น้อยจึงมีลักษณะ “ตัดตอนประวัติศาสตร์” และทำให้ความเข้าใจเกี่ยวกับที่มาของการปฏิรูปการศึกษาไทยคลาดเคลื่อนจากข้อเท็จจริงเชิงโครงสร้าง
2. วรรณกรรมว่าด้วยสิทธิการศึกษาและรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540
งานศึกษาด้านรัฐธรรมนูญและสิทธิทางสังคมจำนวนมากยอมรับว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของการรับรองสิทธิการศึกษาและสิทธิด้านคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเน้นบทบาทของกระบวนการปฏิรูประบบการเมืองและการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในระดับนามธรรม
อย่างไรก็ตาม วรรณกรรมในกลุ่มนี้มักอธิบายการรับรองสิทธิการศึกษาในรัฐธรรมนูญในฐานะ “ความก้าวหน้าทางกฎหมาย” โดยไม่ได้เชื่อมโยงอย่างเป็นระบบกับกระบวนการปฏิรูปการศึกษาที่เกิดขึ้นจริงในระดับพื้นที่ก่อนหน้า กล่าวคือ สิทธิการศึกษาในรัฐธรรมนูญถูกอธิบายราวกับเป็นผลผลิตของการออกแบบเชิงรัฐธรรมนูญ มากกว่าจะเป็นการสถาปนาผลลัพธ์จากการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เกิดขึ้นแล้ว
3. วรรณกรรมว่าด้วยการมีส่วนร่วมของชุมชนในการพัฒนาการศึกษา
วรรณกรรมทั้งในและต่างประเทศเกี่ยวกับการพัฒนาการศึกษาโดยใช้ชุมชนเป็นฐาน (community-based education) ชี้ตรงกันว่า การมีส่วนร่วมของผู้ปกครองและชุมชนสามารถเพิ่มประสิทธิภาพ ความยั่งยืน และความเป็นเจ้าของระบบการศึกษาได้ โดยเฉพาะในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา
อย่างไรก็ตาม งานศึกษาด้านการศึกษาไทยจำนวนมากกล่าวถึงการมีส่วนร่วมของชุมชนในฐานะ “เครื่องมือเสริม” ของนโยบายรัฐ มากกว่าการมองว่าเป็น “ฐานคิดเชิงโครงสร้าง” ที่สามารถเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนได้อย่างแท้จริง ส่งผลให้บทบาทของการมีส่วนร่วมเชิงปฏิบัติในช่วงก่อนการตราพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ไม่ได้รับการวิเคราะห์อย่างเป็นระบบในฐานะรากฐานของการปฏิรูปการศึกษา
3. ช่องว่างของวรรณกรรมและกรอบการวิเคราะห์ของบทความนี้
จากการทบทวนวรรณกรรมข้างต้น พบว่างานศึกษาด้านการศึกษาไทยส่วนใหญ่มีข้อจำกัดร่วมกันสามประการ ได้แก่
(1) การยึดกฎหมายปี พ.ศ. 2542 เป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูป
(2) การแยกการรับรองสิทธิในรัฐธรรมนูญออกจากกระบวนการเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่เกิดขึ้นก่อนหน้า
(3) การลดทอนบทบาทของการมีส่วนร่วมของประชาชนให้เหลือเพียงองค์ประกอบเชิงเทคนิค
บทความนี้จึงเสนอกรอบการวิเคราะห์ทางเลือก โดยมองการอภิวัฒน์การศึกษา พ.ศ. 2538 เป็นจุดเปลี่ยนเชิงโครงสร้างที่แท้จริง และอธิบายพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ในฐานะกระบวนการที่ตัดตอนความต่อเนื่องทางประวัติศาสตร์ มากกว่าการเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูป การวางกรอบดังกล่าวช่วยเปิดพื้นที่ในการทำความเข้าใจความล้มเหลวเชิงโครงสร้างของระบบการศึกษาไทย และอธิบายผลกระทบระยะยาวที่สะสมข้ามรุ่นต่อศักยภาพมนุษย์และการพัฒนาประเทศ
ระเบียบวิธีวิจัย
การศึกษานี้ใช้ระเบียบวิธีวิจัยเชิงคุณภาพ โดยมุ่งวิเคราะห์เชิงเอกสารและเชิงประวัติศาสตร์นโยบาย (qualitative documentary and historical policy analysis) เพื่อทำความเข้าใจความต่อเนื่องและความไม่ต่อเนื่องของการปฏิรูปการศึกษาไทยในช่วงก่อนและหลังการประกาศใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 กรอบการวิเคราะห์เน้นการพิจารณานโยบายการศึกษาในฐานะกระบวนการทางสังคมและการเมืองที่มีผลสะสมเชิงโครงสร้างในระยะยาว มากกว่าการประเมินผลเชิงเทคนิคหรือประสิทธิภาพเชิงบริหารเพียงระยะสั้น
1. แหล่งข้อมูลและการคัดเลือกเอกสาร
แหล่งข้อมูลหลักของการวิจัยประกอบด้วยเอกสารปฐมภูมิและทุติยภูมิ ดังนี้
(1) เอกสารทางกฎหมาย ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และเอกสารประกอบการร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
(2) เอกสารนโยบายและแผนงานของกระทรวงศึกษาธิการในช่วงปี พ.ศ. 2538–2540 และช่วงหลังปี พ.ศ. 2542
(3) รายงานทางราชการและข้อมูลสถิติด้านการศึกษา โดยเฉพาะข้อมูลการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางการศึกษาและการขยายการเข้าถึงระบบการศึกษาของเด็กและเยาวชน
(4) งานวิชาการ บทความ และงานวิจัยที่ศึกษาการปฏิรูปการศึกษาไทย สิทธิการศึกษา และการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายในระยะยาว
การคัดเลือกเอกสารใช้เกณฑ์ความเกี่ยวข้องกับช่วงเวลาการอภิวัฒน์การศึกษา พ.ศ. 2538–2540 และช่วงการประกาศใช้และบังคับใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 รวมถึงความสามารถของเอกสารในการสะท้อนกระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบาย ผลลัพธ์เชิงปฏิบัติ และการสร้างวาทกรรมทางการศึกษาของรัฐ
2. กรอบแนวคิดและวิธีการวิเคราะห์ข้อมูล
การวิเคราะห์ข้อมูลอาศัยกรอบแนวคิดสามประการ ได้แก่
(1) แนวคิดความต่อเนื่องและความไม่ต่อเนื่องเชิงนโยบาย (policy continuity and discontinuity) เพื่อวิเคราะห์การเชื่อมโยงหรือการตัดตอนของนโยบายการศึกษาระหว่างช่วงเวลาก่อน ปี พ.ศ. 2542
(2) แนวคิดสิทธิทางสังคมและสิทธิการศึกษา (social rights and right to education) เพื่อพิจารณาการรับรองสิทธิการศึกษาในฐานะผลลัพธ์ของกระบวนการเชิงนโยบายและการปฏิบัติจริง ไม่ใช่เพียงผลของการบัญญัติกฎหมาย
(3) แนวคิดจริยธรรมเชิงสถาบันและความรับผิดชอบของรัฐ (institutional ethics and state responsibility) เพื่อวิเคราะห์บทบาทของรัฐในการบันทึก สื่อสาร และให้ความชอบธรรมแก่ประวัติศาสตร์การปฏิรูปการศึกษา
วิธีการวิเคราะห์ใช้การวิเคราะห์เนื้อหาเชิงคุณภาพ (qualitative content analysis) ร่วมกับการวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบเชิงประวัติศาสตร์ (historical comparative analysis) โดยเปรียบเทียบนโยบาย มาตรการ และผลลัพธ์ด้านการศึกษาในช่วง พ.ศ. 2538–2540 กับกรอบกฎหมายและวาทกรรมซึ่งเกิดขึ้นภายหลัง เมื่อประกาศใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542
3. การตรวจสอบความน่าเชื่อถือของข้อมูล
เพื่อเพิ่มความน่าเชื่อถือของการวิจัย การศึกษานี้ใช้วิธีการตรวจสอบข้อมูลแบบสามเส้า (data triangulation) โดยเปรียบเทียบข้อมูลจากเอกสารกฎหมาย เอกสารนโยบาย และข้อมูลสถิติทางการศึกษา นอกจากนี้ ยังใช้การตรวจสอบความสอดคล้องเชิงเวลา (temporal consistency) เพื่อยืนยันว่าการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างและผลลัพธ์ด้านการเข้าถึงการศึกษาเกิดขึ้นก่อนการประกาศใช้กฎหมาย พ.ศ. 2542 อย่างเป็นระบบ
4. ข้อจำกัดของการวิจัย
การวิจัยนี้อาศัยการวิเคราะห์เอกสารเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม การใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์ด้านโครงสร้างพื้นฐานและการเข้าถึงการศึกษาในช่วงเวลาที่ชัดเจน ช่วยการตีความและเปิดพื้นที่สำหรับการศึกษาต่อยอดในอนาคตด้วยวิธีวิจัยเชิงสัมภาษณ์เชิงลึกหรือประวัติศาสตร์ปากเปล่า