ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์: การปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรและชาวประมง
บทคัดย่อ
บทความนี้วิเคราะห์พัฒนาการของมาตรการปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรและผู้ประกอบอาชีพประมงของประเทศไทยในปี พ.ศ. 2540 ภายใต้ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ (Sukhavichinomics) ซึ่งมุ่งแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างแทนการใช้นโยบายประชานิยมระยะสั้น โดยยึดหลัก ประชาชนเป็นศูนย์กลาง (People-Centered Development) ควบคู่กับกลไก ความรับผิดชอบเชิงนโยบาย (Accountable Policy Design) และ การบูรณาการหลายภาคส่วน (Multi-sectoral Integration) การศึกษานี้ใช้ การวิเคราะห์ลำดับเหตุการณ์เชิงประวัติศาสตร์ (Narrative Timeline Analysis) โดยอาศัยหลักฐานจาก ราชกิจจานุเบกษา และ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นข้อมูลต้นทาง
ผลการวิเคราะห์พบว่า มาตรการพักหนี้มิได้เกิดขึ้นในยุครัฐบาลประชานิยมหลังปี 2544 ตามความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนในสังคม แต่มีรากฐานชัดเจนตั้งแต่วันที่ 29 มีนาคม 2540 เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นชอบ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร (ฉบับที่ 2) และแต่งตั้งรองนายกรัฐมนตรี (ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล) เป็นประธานคณะกรรมการกำหนดนโยบายหนี้เกษตรกร ต่อมา 3 เมษายน 2540 มีการประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาและตั้ง คณะกรรมการติดตามและประเมินผล ทำให้มาตรการพักหนี้มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และอยู่บนฐานกฎหมายอย่างสมบูรณ์ จากนั้น 26 สิงหาคม 2540 มีการออกระเบียบเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) เพื่อ ขยายความคุ้มครองสู่ชาวประมง ยืนยันหลักการไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (Inclusive Development) ตามปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์
ข้อค้นพบสำคัญของบทความยืนยันว่า มาตรการปรับโครงสร้างหนี้ปี 2540 มิใช่นโยบายประชานิยม หากแต่เป็น การปฏิรูปโครงสร้างหนี้เชิงระบบ ที่ผสาน กฎหมาย กลไกกำกับเฉพาะ และคณะกรรมการตรวจสอบผลลัพธ์ อย่างเป็นรูปธรรม จึงถือเป็นตัวอย่างของนโยบายต้นแบบที่มีความยั่งยืนและยึดหลักความรับผิดชอบต่อสาธารณะอย่างแท้จริง
บทนำ
ปัญหาหนี้สินภาคเกษตรกรรมเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของสังคมไทยที่ดำรงอยู่มาอย่างยาวนานและส่งผลโดยตรงต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ นับตั้งแต่ทศวรรษ 2520–2530 เกษตรกรและชาวประมงต้องเผชิญกับต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้น ราคาผลผลิตตกต่ำ การพึ่งพาพ่อค้าคนกลาง และข้อจำกัดด้านการเข้าถึงแหล่งทุนที่เป็นธรรม ส่งผลให้ประชาชนจำนวนมากติดอยู่ใน วงจรความยากจนเชิงโครงสร้าง (Structural Poverty Trap) ซึ่งถ่ายทอดปัญหาหนี้สินจากรุ่นสู่รุ่นและบั่นทอนศักยภาพการผลิตของภาคเกษตรกรรมทั้งระบบ
ในช่วงเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจของประเทศไทยก่อนวิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง พ.ศ. 2540 ช่องว่างทางโอกาสระหว่างภาคเกษตรกับภาคอุตสาหกรรมยิ่งถ่างกว้างขึ้น แม้ประเทศมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจเฉลี่ยสูง แต่ความยากจนในชนบทกลับดำรงอยู่ในระดับสูงเช่นเดิม ปัญหาหนี้สินของเกษตรกรไม่ได้เป็นเพียงปัญหาเศรษฐกิจฐานรากเท่านั้น หากยังเป็น ปัญหาความไม่เป็นธรรมทางโครงสร้าง (Structural Inequality) ที่สะท้อนถึงความล้มเหลวของระบบนโยบายการพัฒนาที่ละเลยภาคการผลิตขั้นพื้นฐาน
เพื่อตอบสนองต่อความจำเป็นนี้ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ในฐานะ รองนายกรัฐมนตรี ในรัฐบาล พ.ศ. 2539–2540 ได้แก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกรโดยไม่ใช้มาตรการอัดฉีดเงินแบบประชานิยม หากแต่ดำเนินการโดยใช้ ปรัชญาเศรษฐศาสตร์ “สุขวิชโนมิกส์” (Sukhavichinomics) ซึ่งเป็นปรัชญาการพัฒนาที่ตั้งอยู่บนหลัก 3 ประการ ได้แก่
1. People-Centered – นโยบายต้องยึดประโยชน์ของประชาชนและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เป็นศูนย์กลาง
2. Structure Before Money – แก้ปัญหาเชิงโครงสร้างก่อนใช้งบประมาณแก้ปัญหาระยะสั้น
3. Accountable System – นโยบายต้องตรวจสอบได้ มีระบบติดตามผล และยั่งยืน
จากปรัชญาดังกล่าว จึงเกิดการออกแบบมาตรการ ปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรและต่อมาขยายสู่ชาวประมงในปี พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นการวางรากฐานด้านนโยบายอย่างเป็นระบบ มีคณะกรรมการกำกับ มีระบบติดตามประเมินผล และยืนอยู่บนฐานกฎหมายผ่านการประกาศในราชกิจจานุเบกษา ต่างจากมาตรการประชานิยมในยุคหลังปี 2544 อย่างสิ้นเชิง
ดังนั้น การศึกษาพัฒนาการเชิงประวัติศาสตร์ของมาตรการปรับโครงสร้างหนี้ปี 2540 จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งในการ แก้ไขความเข้าใจผิดในสังคม ที่มักเชื่อมโยงมาตรการพักหนี้กับรัฐบาลหลังปี 2544 โดยละเลยหลักฐานเชิงนโยบายและเอกสารทางราชการที่แสดงให้เห็นว่า ประเทศไทยเริ่มต้นการปรับโครงสร้างหนี้อย่างมีระบบครั้งแรกในยุค ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล อันเป็นส่วนหนึ่งของ “การปฏิรูปเชิงโครงสร้างเพื่อประชาชน” ภายใต้ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์อย่างแท้จริง
วรรณกรรมปริทรรศน์ (Literature Review)
การศึกษาวิจัยที่เกี่ยวข้องกับมาตรการปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรและชาวประมงในประเทศไทยมีการกล่าวถึงทั้งในมิติของนโยบายสาธารณะ เศรษฐศาสตร์ชนบท และพัฒนาสังคม อย่างไรก็ตาม วรรณกรรมจำนวนมากมักจะให้เครดิตเชิงนโยบายผิดช่วงเวลา โดยเชื่อมโยงมาตรการพักหนี้กับรัฐบาลภายหลังปี 2544 มากกว่าการศึกษากรอบนโยบายต้นธารที่เริ่มในปี 2540 ภายใต้การนำของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ในฐานะรองนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นช่วงที่มาตรการดังกล่าวถูกออกแบบเชิงโครงสร้างอย่างเป็นระบบ
วรรณกรรมที่เกี่ยวข้องสามารถจำแนกเป็น 4 กลุ่มสำคัญ ดังนี้:
1. วรรณกรรมเชิงกฎหมายและโครงสร้างนโยบาย (Legal and Policy Framework)
แหล่งข้อมูลหลัก ได้แก่ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีและประกาศราชกิจจานุเบกษาซึ่งเป็นฐานกฎหมายของนโยบายพักหนี้ ได้แก่
•ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร (2537 และฉบับแก้ไข 2540)
•ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี (ฉบับที่ 3) 26 สิงหาคม 2540 ที่ขยายขอบเขตถึงผู้ประกอบอาชีพประมงแหล่งข้อมูลเหล่านี้ยืนยันว่า มาตรการพักหนี้จำนวนมากมีที่มาจากการออกแบบเชิงสถาบัน (institutional design) สร้างโครงสร้างกำกับ เช่น คณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร และคณะกรรมการติดตามและประเมินผล ซึ่งสอดคล้องแนวคิด people-centered mechanism design ตามปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ (Rangsitpol, 1997; Cabinet Resolution, 29 March 1997).
2. วรรณกรรมด้านเศรษฐกิจการเกษตรและหนี้สินครัวเรือน (Agricultural Economics and Rural Debt)
งานวิชาการด้านนี้สะท้อนปัญหาหนี้เรื้อรังของเกษตรกร เช่น
•ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) รายงานปี 2539–2540 วิเคราะห์วงจรหนี้เกษตรกรว่าเกิดจาก “รายได้ผันผวน – ต้นทุนการผลิตสูง – การพึ่งพาหนี้ในระบบและนอกระบบ”
•งานของ ผาสุก พงษ์ไพจิตร (1996) และ แคลร์ สมิธ (1997) วิเคราะห์ว่าโครงสร้างเศรษฐกิจชนบทไทยเผชิญ “debt dependency”
วรรณกรรมกลุ่มนี้ยืนยันความจำเป็นของมาตรการปรับโครงสร้างหนี้ แต่ไม่ได้อธิบายต้นแบบเชิงนโยบายหรือปรัชญาที่รองรับการแก้ปัญหานี้อย่างยั่งยืน จึงเปิดช่องให้กรอบการอธิบาย ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ เข้ามาเติมเต็มในแง่ทฤษฎี
3. วรรณกรรมด้านนโยบายสวัสดิการและประชานิยม (Welfare State vs. Populism Debate)
งานส่วนมากหลังปี 2544 มักให้เครดิตนโยบายพักหนี้ว่าเป็น “ต้นแบบของนโยบายประชานิยม” (Hewison, 2004; Pasuk & Baker, 2009) แต่ไม่ได้ระบุความจริงตามหลักฐานว่า ต้นกำเนิดนโยบายพักหนี้มีรูปแบบทางกฎหมายและโครงสร้างการบริหารที่เกิดขึ้นก่อนปี 2544 ภายใต้รัฐบาลปี 2539–2540
ตรงนี้ชี้ถึง ความบิดเบือนเครดิตเชิงนโยบาย (Policy Credit Distortion) ตามที่ Manitkul (2025) วิเคราะห์
4. วรรณกรรมด้านแนวคิดการพัฒนามนุษย์และเศรษฐกิจฐานราก (Human-Centered Development)
UNDP Human Development Report (1997–1999) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 ระบุหลัก “คนเป็นศูนย์กลางการพัฒนา” ซึ่งเป็นกรอบคิดเดียวกับปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ใช้ในนโยบายสังคมและชนบท เช่น
•การลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ
•การจัดตั้งกองทุนเพื่อฟื้นฟูอาชีพ
•ความเข้มแข็งของสถาบันชุมชน
กรอบเหล่านี้ถูกเชื่อมโยงกับนโยบายพักหนี้ผ่านกลไก “การพัฒนาศักยภาพผู้มีหนี้และฟื้นฟูการผลิต” ซึ่งเป็นแนวคิดเชิงพัฒนามากกว่าสงเคราะห์
สรุปสาระจากวรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง
จากการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง สามารถสรุปสาระสำคัญได้ว่า งานศึกษาส่วนใหญ่ที่กล่าวถึงมาตรการพักหนี้หรือการปรับโครงสร้างหนี้ในประเทศไทย มักเสนอภาพที่คลาดเคลื่อนเชิงประวัติศาสตร์และลดทอนความสำคัญของฐานคิดเชิงนโยบายดั้งเดิม โดยเฉพาะบทบาทการริเริ่มมาตรการเชิงโครงสร้างก่อนปี 2544 ภายใต้รัฐบาลช่วงปี 2539–2540 อันมี ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล เป็นผู้กำหนดทิศทางเชิงนโยบาย โดยวรรณกรรมจำนวนมากมักให้ความสำคัญกับผลลัพธ์ของมาตรการพักหนี้ในภายหลัง มากกว่าการวิเคราะห์กระบวนการออกแบบเชิงนโยบายและกลไกทางสถาบันในระยะตั้งต้น
ประเด็นแรกที่วรรณกรรมจำนวนมากละเลย คือ ที่มาทางกฎหมายและต้นกำเนิดเชิงสถาบันของนโยบายปรับโครงสร้างหนี้ แม้จะมีหลักฐานชัดเจนจากราชกิจจานุเบกษาและระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีปี 2540 ซึ่งยืนยันว่ามาตรการพักหนี้เกษตรกรเป็นมาตรการเชิงโครงสร้างภายใต้กรอบนโยบายของรัฐ แต่การตีความทางวิชาการจำนวนมากกลับมองมาตรการพักหนี้ว่าเป็นนโยบายประชานิยมในยุคหลัง มากกว่าจะเป็นส่วนหนึ่งของ การปฏิรูประบบเศรษฐกิจชุมชนและความมั่นคงทางสังคม ซึ่งเป็นยุทธศาสตร์ของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 ที่วางอยู่บนฐานคิด การพัฒนาคนเป็นศูนย์กลาง (Human-Centered Development)
ประเด็นที่สอง วรรณกรรมเกี่ยวกับหนี้สินครัวเรือนเกษตรและเศรษฐกิจชนบท แม้จะวิเคราะห์ปัญหาความยากจนเชิงโครงสร้างและวงจรหนี้ (debt cycle) อย่างลึกซึ้ง แต่กลับขาดการอธิบาย กลไกการฟื้นฟูศักยภาพผู้เป็นหนี้อย่างยั่งยืน ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของมาตรการภายใต้ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ ซึ่งไม่ได้เพียงเลื่อนภาระหนี้หรือช่วยเหลือชั่วคราว แต่สร้างระบบ การปรับโครงสร้างหนี้ควบคู่การพัฒนาอาชีพและทุนชุมชน
ประเด็นที่สาม วรรณกรรมทางนโยบายสาธารณะจำนวนไม่น้อยมีแนวโน้มจัดวางมาตรการพักหนี้ไว้ในกรอบ นโยบายประชานิยม โดยไม่พิจารณาเชิงสถาบันว่ามาตรการดังกล่าวในปี 2540 มีการออกแบบอย่างเป็นระบบ โปร่งใส มีคณะกรรมการกำกับและมีระบบติดตามและประเมินผล (M&E) ซึ่งสะท้อนความรับผิดชอบเชิงนโยบายที่ยึดธรรมาภิบาล มากกว่าการสร้างความนิยมทางการเมือง
ประเด็นสุดท้าย วรรณกรรมระดับนานาชาติ เช่น รายงานการพัฒนามนุษย์ของสหประชาชาติ (UNDP) และกรอบแนวคิดของ World Bank ช่วงปลายทศวรรษ 1990 เริ่มชี้ให้เห็นความสำคัญของแนวคิด การพัฒนาที่ไม่ทอดทิ้งมนุษย์ (Inclusive Development) ซึ่งสอดคล้องอย่างยิ่งกับปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ ซึ่งเน้น “การเสริมพลังประชาชน” (Empowerment) ผ่านการเข้าถึงทรัพยากรทางเศรษฐกิจอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน
ดังนั้น วรรณกรรมปริทัศน์จึงชี้ให้เห็น “ช่องว่างทางวิชาการ (research gap)” ที่สำคัญ คือ การขาดการอธิบายความเชื่อมโยงระหว่างมาตรการพักหนี้กับฐานคิดด้านปรัชญาการพัฒนามนุษย์และการปฏิรูประบบเศรษฐกิจฐานราก ซึ่งการศึกษาครั้งนี้มุ่งเติมเต็ม โดยยืนยันว่าการปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรและชาวประมงในปี 2540 เป็นส่วนหนึ่งของ ยุทธศาสตร์การพัฒนาชาติที่มีฐานคิดชัดเจน และไม่ใช่นโยบายสร้างคะแนนเสียงเพื่อการเมือง แต่เป็น นโยบายพัฒนาที่มีรากฐานทางปรัชญาและระบบกำกับติดตามที่ตรวจสอบได้
การปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรและชาวประมง
บทคัดย่อ
บทความนี้วิเคราะห์พัฒนาการของมาตรการปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรและผู้ประกอบอาชีพประมงของประเทศไทยในปี พ.ศ. 2540 ภายใต้ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ (Sukhavichinomics) ซึ่งมุ่งแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างแทนการใช้นโยบายประชานิยมระยะสั้น โดยยึดหลัก ประชาชนเป็นศูนย์กลาง (People-Centered Development) ควบคู่กับกลไก ความรับผิดชอบเชิงนโยบาย (Accountable Policy Design) และ การบูรณาการหลายภาคส่วน (Multi-sectoral Integration) การศึกษานี้ใช้ การวิเคราะห์ลำดับเหตุการณ์เชิงประวัติศาสตร์ (Narrative Timeline Analysis) โดยอาศัยหลักฐานจาก ราชกิจจานุเบกษา และ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นข้อมูลต้นทาง
ผลการวิเคราะห์พบว่า มาตรการพักหนี้มิได้เกิดขึ้นในยุครัฐบาลประชานิยมหลังปี 2544 ตามความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนในสังคม แต่มีรากฐานชัดเจนตั้งแต่วันที่ 29 มีนาคม 2540 เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นชอบ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร (ฉบับที่ 2) และแต่งตั้งรองนายกรัฐมนตรี (ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล) เป็นประธานคณะกรรมการกำหนดนโยบายหนี้เกษตรกร ต่อมา 3 เมษายน 2540 มีการประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาและตั้ง คณะกรรมการติดตามและประเมินผล ทำให้มาตรการพักหนี้มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และอยู่บนฐานกฎหมายอย่างสมบูรณ์ จากนั้น 26 สิงหาคม 2540 มีการออกระเบียบเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) เพื่อ ขยายความคุ้มครองสู่ชาวประมง ยืนยันหลักการไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (Inclusive Development) ตามปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์
ข้อค้นพบสำคัญของบทความยืนยันว่า มาตรการปรับโครงสร้างหนี้ปี 2540 มิใช่นโยบายประชานิยม หากแต่เป็น การปฏิรูปโครงสร้างหนี้เชิงระบบ ที่ผสาน กฎหมาย กลไกกำกับเฉพาะ และคณะกรรมการตรวจสอบผลลัพธ์ อย่างเป็นรูปธรรม จึงถือเป็นตัวอย่างของนโยบายต้นแบบที่มีความยั่งยืนและยึดหลักความรับผิดชอบต่อสาธารณะอย่างแท้จริง
บทนำ
ปัญหาหนี้สินภาคเกษตรกรรมเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของสังคมไทยที่ดำรงอยู่มาอย่างยาวนานและส่งผลโดยตรงต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ นับตั้งแต่ทศวรรษ 2520–2530 เกษตรกรและชาวประมงต้องเผชิญกับต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้น ราคาผลผลิตตกต่ำ การพึ่งพาพ่อค้าคนกลาง และข้อจำกัดด้านการเข้าถึงแหล่งทุนที่เป็นธรรม ส่งผลให้ประชาชนจำนวนมากติดอยู่ใน วงจรความยากจนเชิงโครงสร้าง (Structural Poverty Trap) ซึ่งถ่ายทอดปัญหาหนี้สินจากรุ่นสู่รุ่นและบั่นทอนศักยภาพการผลิตของภาคเกษตรกรรมทั้งระบบ
ในช่วงเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจของประเทศไทยก่อนวิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง พ.ศ. 2540 ช่องว่างทางโอกาสระหว่างภาคเกษตรกับภาคอุตสาหกรรมยิ่งถ่างกว้างขึ้น แม้ประเทศมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจเฉลี่ยสูง แต่ความยากจนในชนบทกลับดำรงอยู่ในระดับสูงเช่นเดิม ปัญหาหนี้สินของเกษตรกรไม่ได้เป็นเพียงปัญหาเศรษฐกิจฐานรากเท่านั้น หากยังเป็น ปัญหาความไม่เป็นธรรมทางโครงสร้าง (Structural Inequality) ที่สะท้อนถึงความล้มเหลวของระบบนโยบายการพัฒนาที่ละเลยภาคการผลิตขั้นพื้นฐาน
เพื่อตอบสนองต่อความจำเป็นนี้ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ในฐานะ รองนายกรัฐมนตรี ในรัฐบาล พ.ศ. 2539–2540 ได้แก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกรโดยไม่ใช้มาตรการอัดฉีดเงินแบบประชานิยม หากแต่ดำเนินการโดยใช้ ปรัชญาเศรษฐศาสตร์ “สุขวิชโนมิกส์” (Sukhavichinomics) ซึ่งเป็นปรัชญาการพัฒนาที่ตั้งอยู่บนหลัก 3 ประการ ได้แก่
1. People-Centered – นโยบายต้องยึดประโยชน์ของประชาชนและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เป็นศูนย์กลาง
2. Structure Before Money – แก้ปัญหาเชิงโครงสร้างก่อนใช้งบประมาณแก้ปัญหาระยะสั้น
3. Accountable System – นโยบายต้องตรวจสอบได้ มีระบบติดตามผล และยั่งยืน
จากปรัชญาดังกล่าว จึงเกิดการออกแบบมาตรการ ปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรและต่อมาขยายสู่ชาวประมงในปี พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นการวางรากฐานด้านนโยบายอย่างเป็นระบบ มีคณะกรรมการกำกับ มีระบบติดตามประเมินผล และยืนอยู่บนฐานกฎหมายผ่านการประกาศในราชกิจจานุเบกษา ต่างจากมาตรการประชานิยมในยุคหลังปี 2544 อย่างสิ้นเชิง
ดังนั้น การศึกษาพัฒนาการเชิงประวัติศาสตร์ของมาตรการปรับโครงสร้างหนี้ปี 2540 จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งในการ แก้ไขความเข้าใจผิดในสังคม ที่มักเชื่อมโยงมาตรการพักหนี้กับรัฐบาลหลังปี 2544 โดยละเลยหลักฐานเชิงนโยบายและเอกสารทางราชการที่แสดงให้เห็นว่า ประเทศไทยเริ่มต้นการปรับโครงสร้างหนี้อย่างมีระบบครั้งแรกในยุค ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล อันเป็นส่วนหนึ่งของ “การปฏิรูปเชิงโครงสร้างเพื่อประชาชน” ภายใต้ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์อย่างแท้จริง
วรรณกรรมปริทรรศน์ (Literature Review)
การศึกษาวิจัยที่เกี่ยวข้องกับมาตรการปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรและชาวประมงในประเทศไทยมีการกล่าวถึงทั้งในมิติของนโยบายสาธารณะ เศรษฐศาสตร์ชนบท และพัฒนาสังคม อย่างไรก็ตาม วรรณกรรมจำนวนมากมักจะให้เครดิตเชิงนโยบายผิดช่วงเวลา โดยเชื่อมโยงมาตรการพักหนี้กับรัฐบาลภายหลังปี 2544 มากกว่าการศึกษากรอบนโยบายต้นธารที่เริ่มในปี 2540 ภายใต้การนำของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ในฐานะรองนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นช่วงที่มาตรการดังกล่าวถูกออกแบบเชิงโครงสร้างอย่างเป็นระบบ
วรรณกรรมที่เกี่ยวข้องสามารถจำแนกเป็น 4 กลุ่มสำคัญ ดังนี้:
1. วรรณกรรมเชิงกฎหมายและโครงสร้างนโยบาย (Legal and Policy Framework)
แหล่งข้อมูลหลัก ได้แก่ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีและประกาศราชกิจจานุเบกษาซึ่งเป็นฐานกฎหมายของนโยบายพักหนี้ ได้แก่
•ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร (2537 และฉบับแก้ไข 2540)
•ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี (ฉบับที่ 3) 26 สิงหาคม 2540 ที่ขยายขอบเขตถึงผู้ประกอบอาชีพประมงแหล่งข้อมูลเหล่านี้ยืนยันว่า มาตรการพักหนี้จำนวนมากมีที่มาจากการออกแบบเชิงสถาบัน (institutional design) สร้างโครงสร้างกำกับ เช่น คณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร และคณะกรรมการติดตามและประเมินผล ซึ่งสอดคล้องแนวคิด people-centered mechanism design ตามปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ (Rangsitpol, 1997; Cabinet Resolution, 29 March 1997).
2. วรรณกรรมด้านเศรษฐกิจการเกษตรและหนี้สินครัวเรือน (Agricultural Economics and Rural Debt)
งานวิชาการด้านนี้สะท้อนปัญหาหนี้เรื้อรังของเกษตรกร เช่น
•ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) รายงานปี 2539–2540 วิเคราะห์วงจรหนี้เกษตรกรว่าเกิดจาก “รายได้ผันผวน – ต้นทุนการผลิตสูง – การพึ่งพาหนี้ในระบบและนอกระบบ”
•งานของ ผาสุก พงษ์ไพจิตร (1996) และ แคลร์ สมิธ (1997) วิเคราะห์ว่าโครงสร้างเศรษฐกิจชนบทไทยเผชิญ “debt dependency”
วรรณกรรมกลุ่มนี้ยืนยันความจำเป็นของมาตรการปรับโครงสร้างหนี้ แต่ไม่ได้อธิบายต้นแบบเชิงนโยบายหรือปรัชญาที่รองรับการแก้ปัญหานี้อย่างยั่งยืน จึงเปิดช่องให้กรอบการอธิบาย ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ เข้ามาเติมเต็มในแง่ทฤษฎี
3. วรรณกรรมด้านนโยบายสวัสดิการและประชานิยม (Welfare State vs. Populism Debate)
งานส่วนมากหลังปี 2544 มักให้เครดิตนโยบายพักหนี้ว่าเป็น “ต้นแบบของนโยบายประชานิยม” (Hewison, 2004; Pasuk & Baker, 2009) แต่ไม่ได้ระบุความจริงตามหลักฐานว่า ต้นกำเนิดนโยบายพักหนี้มีรูปแบบทางกฎหมายและโครงสร้างการบริหารที่เกิดขึ้นก่อนปี 2544 ภายใต้รัฐบาลปี 2539–2540
ตรงนี้ชี้ถึง ความบิดเบือนเครดิตเชิงนโยบาย (Policy Credit Distortion) ตามที่ Manitkul (2025) วิเคราะห์
4. วรรณกรรมด้านแนวคิดการพัฒนามนุษย์และเศรษฐกิจฐานราก (Human-Centered Development)
UNDP Human Development Report (1997–1999) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 ระบุหลัก “คนเป็นศูนย์กลางการพัฒนา” ซึ่งเป็นกรอบคิดเดียวกับปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ใช้ในนโยบายสังคมและชนบท เช่น
•การลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ
•การจัดตั้งกองทุนเพื่อฟื้นฟูอาชีพ
•ความเข้มแข็งของสถาบันชุมชน
กรอบเหล่านี้ถูกเชื่อมโยงกับนโยบายพักหนี้ผ่านกลไก “การพัฒนาศักยภาพผู้มีหนี้และฟื้นฟูการผลิต” ซึ่งเป็นแนวคิดเชิงพัฒนามากกว่าสงเคราะห์
สรุปสาระจากวรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง
จากการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง สามารถสรุปสาระสำคัญได้ว่า งานศึกษาส่วนใหญ่ที่กล่าวถึงมาตรการพักหนี้หรือการปรับโครงสร้างหนี้ในประเทศไทย มักเสนอภาพที่คลาดเคลื่อนเชิงประวัติศาสตร์และลดทอนความสำคัญของฐานคิดเชิงนโยบายดั้งเดิม โดยเฉพาะบทบาทการริเริ่มมาตรการเชิงโครงสร้างก่อนปี 2544 ภายใต้รัฐบาลช่วงปี 2539–2540 อันมี ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล เป็นผู้กำหนดทิศทางเชิงนโยบาย โดยวรรณกรรมจำนวนมากมักให้ความสำคัญกับผลลัพธ์ของมาตรการพักหนี้ในภายหลัง มากกว่าการวิเคราะห์กระบวนการออกแบบเชิงนโยบายและกลไกทางสถาบันในระยะตั้งต้น
ประเด็นแรกที่วรรณกรรมจำนวนมากละเลย คือ ที่มาทางกฎหมายและต้นกำเนิดเชิงสถาบันของนโยบายปรับโครงสร้างหนี้ แม้จะมีหลักฐานชัดเจนจากราชกิจจานุเบกษาและระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีปี 2540 ซึ่งยืนยันว่ามาตรการพักหนี้เกษตรกรเป็นมาตรการเชิงโครงสร้างภายใต้กรอบนโยบายของรัฐ แต่การตีความทางวิชาการจำนวนมากกลับมองมาตรการพักหนี้ว่าเป็นนโยบายประชานิยมในยุคหลัง มากกว่าจะเป็นส่วนหนึ่งของ การปฏิรูประบบเศรษฐกิจชุมชนและความมั่นคงทางสังคม ซึ่งเป็นยุทธศาสตร์ของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 ที่วางอยู่บนฐานคิด การพัฒนาคนเป็นศูนย์กลาง (Human-Centered Development)
ประเด็นที่สอง วรรณกรรมเกี่ยวกับหนี้สินครัวเรือนเกษตรและเศรษฐกิจชนบท แม้จะวิเคราะห์ปัญหาความยากจนเชิงโครงสร้างและวงจรหนี้ (debt cycle) อย่างลึกซึ้ง แต่กลับขาดการอธิบาย กลไกการฟื้นฟูศักยภาพผู้เป็นหนี้อย่างยั่งยืน ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของมาตรการภายใต้ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ ซึ่งไม่ได้เพียงเลื่อนภาระหนี้หรือช่วยเหลือชั่วคราว แต่สร้างระบบ การปรับโครงสร้างหนี้ควบคู่การพัฒนาอาชีพและทุนชุมชน
ประเด็นที่สาม วรรณกรรมทางนโยบายสาธารณะจำนวนไม่น้อยมีแนวโน้มจัดวางมาตรการพักหนี้ไว้ในกรอบ นโยบายประชานิยม โดยไม่พิจารณาเชิงสถาบันว่ามาตรการดังกล่าวในปี 2540 มีการออกแบบอย่างเป็นระบบ โปร่งใส มีคณะกรรมการกำกับและมีระบบติดตามและประเมินผล (M&E) ซึ่งสะท้อนความรับผิดชอบเชิงนโยบายที่ยึดธรรมาภิบาล มากกว่าการสร้างความนิยมทางการเมือง
ประเด็นสุดท้าย วรรณกรรมระดับนานาชาติ เช่น รายงานการพัฒนามนุษย์ของสหประชาชาติ (UNDP) และกรอบแนวคิดของ World Bank ช่วงปลายทศวรรษ 1990 เริ่มชี้ให้เห็นความสำคัญของแนวคิด การพัฒนาที่ไม่ทอดทิ้งมนุษย์ (Inclusive Development) ซึ่งสอดคล้องอย่างยิ่งกับปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ ซึ่งเน้น “การเสริมพลังประชาชน” (Empowerment) ผ่านการเข้าถึงทรัพยากรทางเศรษฐกิจอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน
ดังนั้น วรรณกรรมปริทัศน์จึงชี้ให้เห็น “ช่องว่างทางวิชาการ (research gap)” ที่สำคัญ คือ การขาดการอธิบายความเชื่อมโยงระหว่างมาตรการพักหนี้กับฐานคิดด้านปรัชญาการพัฒนามนุษย์และการปฏิรูประบบเศรษฐกิจฐานราก ซึ่งการศึกษาครั้งนี้มุ่งเติมเต็ม โดยยืนยันว่าการปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรและชาวประมงในปี 2540 เป็นส่วนหนึ่งของ ยุทธศาสตร์การพัฒนาชาติที่มีฐานคิดชัดเจน และไม่ใช่นโยบายสร้างคะแนนเสียงเพื่อการเมือง แต่เป็น นโยบายพัฒนาที่มีรากฐานทางปรัชญาและระบบกำกับติดตามที่ตรวจสอบได้