ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ

บทที่ 21 ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ
21.1 ระยะเวลาแห่งความล้มเหลว
พ.ศ. [url=tel:2503-2504]2503–2504[/url] — เริ่มศึกษาสนามบินแห่งใหม่
รัฐบาลมอบหมายให้หน่วยงานด้านการบินศึกษาความเหมาะสมของสนามบินแห่งใหม่ เนื่องจากการเติบโตของการบิน และมีการพิจารณาพื้นที่ หนองงูเห่า จังหวัดสมุทรปราการเป็นพื้นที่ที่เหมาะสม โดยการศึกษาดำเนินต่อเนื่องเข้าสู่ช่วงต้นทศวรรษ 2500  
พ.ศ. 2505 — เริ่มกระบวนการเวนคืนที่ดิน
มีการออกกฎหมายเวนคืนพื้นที่บริเวณราชาเทวะ อำเภอบางพลี เพื่อเตรียมพื้นที่สำหรับสนามบินแห่งใหม่
ในช่วงเดียวกัน คณะรัฐมนตรีมีการแต่งตั้ง คณะกรรมการจัดทำร่างสัญญา เพื่อพิจารณาข้อเสนอให้บริษัท อิตัลไทย จำกัด ร่วมกับ Compagnie Industrielle de Paris ดำเนินการสำรวจ ออกแบบ และลงทุนก่อสร้าง โดยมี ปลัดกระทรวงคมนาคมเป็นประธานคณะกรรมการ  
แต่โครงการยังไม่เข้าสู่การก่อสร้างจริง
พ.ศ. 2506 — โครงการติดปัญหาด้านการเงินและรูปแบบการลงทุน
สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติพิจารณาแล้วเห็นปัญหาเกี่ยวกับวงเงินลงทุนและข้อเสนอของเอกชน โดยมีการประเมินว่าโครงการต้องใช้งบประมาณสูง และข้อเสนออาจทำให้รัฐบาลเสียเปรียบ
ผลคือ คณะรัฐมนตรีมีมติให้กระทรวงคมนาคมระงับการก่อสร้างไว้ก่อน และมอบหมายให้สภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติศึกษาเพิ่มเติม  
นี่เป็น ความล้มเหลวครั้งแรกที่ระบุสาเหตุได้ชัดจากหลักฐาน:
มีพื้นที่ มีข้อเสนอ มีคณะกรรมการจัดทำสัญญา แต่ไม่สามารถทำให้ข้อเสนอผ่านเงื่อนไขด้านการเงินและการพิจารณาของรัฐจนเข้าสู่การก่อสร้างได้

พ.ศ. 2514 — ข้อเสนอสัมปทาน Northrop
บริษัท Northrop Airport Development Corporation เสนอให้ก่อสร้างและดำเนินงานสนามบินแห่งที่ 2 ในรูปแบบสัมปทาน 20 ปี  
แต่โครงการก็ยังไม่กลายเป็นสนามบินที่ก่อสร้างเสร็จ
พ.ศ. 2516 — ที่ดินมีมากขึ้น แต่โครงการยังไม่เกิด
รัฐจัดซื้อ เวนคืน และใช้ที่ดินสาธารณะบริเวณหนองงูเห่า รวมประมาณ 20,000 ไร่ เพื่อเตรียมสร้างสนามบินแห่งใหม่  
อย่างไรก็ตาม การมีที่ดินไม่ได้ทำให้โครงการก่อสร้างเกิดขึ้นทันที
หลังจากนั้นโครงการได้รับผลกระทบจากความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง และยังไม่สามารถดำเนินการต่อได้อย่างต่อเนื่อง  

พ.ศ. [url=tel:2517-2523]2517–2523[/url] — กลับมาศึกษาใหม่ แต่ยังไม่เดินหน้า
หลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง มีการดำเนินการเรื่องที่ดินต่อ และมีการศึกษา พื้นที่อื่น ๆ เพิ่มเติม ก่อนที่การศึกษาของที่ปรึกษาในช่วงรัฐบาล พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ จะกลับมายืนยันว่า หนองงูเห่าเป็นพื้นที่เหมาะสม  
พ.ศ. 2523 ครม. มีมติรับหลักการให้สร้างสนามบินแห่งที่ 2 ที่หนองงูเห่าอีกครั้ง  
จึงเห็นรูปแบบเดิมซ้ำอีกครั้ง:
ศึกษา → เลือกพื้นที่ → เปลี่ยนรัฐบาล → ทบทวน → ศึกษาใหม่ → กลับมาพื้นที่เดิม

พ.ศ. 2527 — ทำ Master Plan ใหม่
มีการว่าจ้าง Netherlands Airport Consultants B.V. (NACO) ศึกษาและจัดทำ Master Plan เพื่อพัฒนาสนามบินแห่งใหม่
แต่แม้จะมีการศึกษาทางเทคนิคเพิ่มเติม โครงการก็ยังไม่สามารถก้าวเข้าสู่การก่อสร้างได้ในทันที

พ.ศ. 2534 — ครม. อนุมัติการก่อสร้าง และ ล้มเหลวสร้างไม่ได้
วันที่ 7 พฤษภาคม พ.ศ. 2534 คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติการก่อสร้าง ท่าอากาศยานสากลกรุงเทพ แห่งที่ 2 ที่หนองงูเห่า และมอบหมายให้การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยเป็นผู้ดำเนินการ  
แต่สร้างไม่ได้

พ.ศ. 2535 — ตั้ง “คณะกรรมการบริหารการพัฒนาท่าอากาศยานสากลกรุงเทพ แห่งที่ 2”
ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัฒนาท่าอากาศยานสากลกรุงเทพ แห่งที่ 2 พ.ศ. 2535 และจัดตั้ง
คณะกรรมการบริหารการพัฒนาท่าอากาศยานสากลกรุงเทพ แห่งที่ 2 (กทก.)
โดยกำหนดให้ รองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นประธาน และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมเป็นรองประธาน
พร้อมจัดตั้ง สำนักงานคณะกรรมการบริหารการพัฒนาท่าอากาศยานสากลกรุงเทพ แห่งที่ 2 (สกท.) เป็นสำนักงานเลขานุการของคณะกรรมการ  
และยังมีคณะอนุกรรมการอีกหลายชุด เช่น
คณะอนุกรรมการพัฒนาท่าอากาศยานฯ
คณะอนุกรรมการพัฒนาระบบบริการพื้นฐานเพื่อเชื่อมต่อสนามบิน
คณะอนุกรรมการประสานการโยกย้ายและเวนคืนที่ดิน
คณะอนุกรรมการประชาสัมพันธ์
คณะอนุกรรมการประสานการแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อม
คณะอนุกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับรูปแบบอาคารอันเป็นสัญลักษณ์สถาปัตยกรรมไทย
คณะทำงานเฉพาะกิจด้านระบบระบายน้ำและป้องกันน้ำท่วม  

21.2 พ.ศ. 2537 — ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล เข้ารับผิดชอบ หลังโครงการไม่คืบหน้า
ภายหลังจากรัฐบาลได้จัดตั้ง คณะกรรมการบริหารการพัฒนาท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 (กทก.) ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัฒนาท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 พ.ศ. 2535 โครงการยังไม่สามารถผลักดันไปสู่การก่อสร้างได้อย่างเป็นรูปธรรม
ตลอดช่วง พ.ศ. [url=tel:2535-2537]2535–2537[/url] แม้จะมีคณะกรรมการและคณะอนุกรรมการรับผิดชอบหลายด้าน แต่โครงการยังคงประสบปัญหาด้านการดำเนินงานและไม่มีความคืบหน้าตามที่คาดหวัง
พ.ศ. 2537 จึงเกิดการเปลี่ยนแปลงสำคัญ เมื่อ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ซึ่งดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรี ได้รับแต่งตั้งให้เป็น ประธานคณะกรรมการบริหารการพัฒนาท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 คนใหม่

21.3 วันที่ 7 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2538 — ออกแบบระบบบริหารโครงการให้เดินหน้าได้จริง
หลังจาก ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ได้รับแต่งตั้งเป็นประธานคณะกรรมการบริหารการพัฒนาท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 ใน พ.ศ. 2537 จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นในวันที่ 7 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2538
ในวันดังกล่าว คณะกรรมการบริหารการพัฒนาท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 ซึ่งมี รองนายกรัฐมนตรี ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล เป็นประธานกรรมการ และมี นายวิชิต สุรพงษ์ชัย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม เป็นรองประธานกรรมการ มีมติเห็นชอบให้ จัดตั้งบริษัทจำกัดขึ้นเพื่อรับผิดชอบการบริหารโครงการท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 โดยตรง
มติดังกล่าวดำเนินการตามผลการศึกษาของบริษัทที่ปรึกษา Coopers & Lybrand Association Limited
นี่จึงเป็นจุดสำคัญที่ต้องแยกออกจากคำว่า “อนุมัติให้สร้างสนามบิน”
เพราะสิ่งที่คณะกรรมการภายใต้การนำของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล กำลังทำในวันที่ 7 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2538 คือ การออกแบบกลไกและโครงสร้างการบริหารโครงการ เพื่อให้โครงการขนาดใหญ่ที่ก่อนหน้านั้นเดินหน้าได้ยาก มีหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรงและสามารถขับเคลื่อนโครงการต่อไปได้
ต่อมาในปี พ.ศ. 2539 จึงมีการจัดตั้ง บริษัท ท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ จำกัด (บทม.) หรือ Second Bangkok International Airport Company Ltd. (SBIA) ขึ้นเป็นองค์กรดำเนินโครงการ
ในช่วงเดียวกัน รัฐบาลไทยยังเดินหน้ากระบวนการด้านการก่อสร้างและความร่วมมือระหว่างประเทศ โดยมีเหตุการณ์สำคัญตามมา ได้แก่
7 พฤษภาคม พ.ศ. 2538 — คณะรัฐมนตรีรัฐบาลนายชวน หลีกภัย อนุมัติการก่อสร้างท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 บริเวณตำบลบางโฉลง ตำบลราชาเทวะ และตำบลหนองปรือ จังหวัดสมุทรปราการ โดยให้การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย (ทอท.) เป็นผู้รับผิดชอบ
16 พฤษภาคม พ.ศ. 2538 — คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบให้จัดตั้งบริษัทจำกัดเพื่อดำเนินการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่
ดังนั้น ลำดับเหตุการณ์ที่ควรเน้นในบทนี้คือ
2534 — อนุมัติการก่อสร้าง แต่โครงการยังเดินหน้าได้ช้า
↓
2535 — จัดตั้งคณะกรรมการบริหารการพัฒนาฯ
↓
2537 — ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล เข้ารับตำแหน่งประธานกรรมการ
↓
7 ก.พ. 2538 — คณะกรรมการเห็นชอบ “ระบบบริษัท” เพื่อรับผิดชอบบริหารโครงการโดยตรง
↓
7 พ.ค. 2538 — ครม. อนุมัติการก่อสร้าง
↓
16 พ.ค. 2538 — ครม. เห็นชอบการจัดตั้งบริษัทเพื่อดำเนินการก่อสร้าง
↓
2539 — จัดตั้ง SBIA และโครงการเข้าสู่ขั้นตอนดำเนินการ
จึงกล่าวได้อย่างแม่นยำว่า ผลงานสำคัญของช่วง พ.ศ. [url=tel:2537-2539]2537–2539[/url] ไม่ใช่เพียงการ “เสนอให้สร้างสนามบิน” แต่คือการเปลี่ยนโครงการที่มีประวัติการศึกษามายาวนานให้มีโครงสร้างองค์กรและกลไกการบริหารสำหรับการดำเนินโครงการโดยตรง
หลักฐาน: เอกสาร NIDA Repository เรื่องโครงการท่าอากาศยานกรุงเทพฯ แห่งที่ 2  NIDA Repository
21.4 พ.ศ. 2539 — โครงการเดินหน้า และกำหนดเปิดเดิม พ.ศ. 2543
ในปี พ.ศ. 2539 โครงการท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 ก้าวเข้าสู่ขั้นตอนการดำเนินโครงการอย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น
ตามหลักฐานของ Japan Society of Civil Engineers (JSCE) ระบุว่า ในปี 1996 รัฐบาลไทยได้ลงนามในข้อตกลงเงินกู้กับรัฐบาลญี่ปุ่น และในปีเดียวกันได้จัดตั้ง Second Bangkok International Airport Company Ltd. (SBIA) ขึ้นเป็นองค์กรสำหรับดำเนินโครงการ ทำให้โครงการ “got underway” หรือเข้าสู่การดำเนินการอย่างจริงจัง  

21.5 พ.ศ. 2543 — กำหนดเปิดเดิม และความจริงของความล่าช้า
JSCE ระบุว่า สนามบินสุวรรณภูมิ เดิมมีกำหนดเปิดให้บริการในปี 2000 หรือ พ.ศ. 2543 แต่กำหนดการดังกล่าวถูกเลื่อนออกไปอย่างมาก โดย JSCE ระบุปัจจัยสำคัญประการหนึ่งว่าเกิดจาก วิกฤตเศรษฐกิจเอเชีย พ.ศ. 2540

21.6 ความเป็นไปได้ที่วิกฤตต้มยำกุ้งอาจไม่เกิดขึ้น
หากพิจารณาในกรอบ Counterfactual ของหนังสือ การดำเนินแนวทางของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ตั้งแต่ก่อนเกิดวิกฤต พ.ศ. 2540 อาจทำให้ประเทศไทยมีเส้นทางการปรับตัวทางเศรษฐกิจที่แตกต่างจากประวัติศาสตร์จริง และ มีความเป็นไปได้ว่าวิกฤตต้มยำกุ้งอาจไม่เกิดขึ้นในรูปแบบและขนาดเดียวกับที่เกิดขึ้นจริง รวมถึงอาจลดความเสี่ยงต่อการลุกลามเป็นวิกฤตเศรษฐกิจในเอเชีย
ประเด็นสำคัญของสมมติฐานนี้ไม่ได้อยู่ที่การ “ตรึงค่าเงินบาท” เพียงอย่างเดียว แต่คือการใช้แนวทางที่ประกอบด้วย การรักษาระบบแลกเปลี่ยนเดิมควบคู่กับการแก้ปัญหาเศรษฐกิจด้วยกิจกรรมและการลงทุนในเศรษฐกิจจริง โดยเฉพาะโครงการคลอง 200,000 กิโลเมตรที่ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล เสนอไว้

21.7 มีความเป็นไปได้ว่าสนามบินจะแล้วเสร็จ พ.ศ. 2543
ตามหลักฐานของ JSCE โครงการท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 ได้เข้าสู่การดำเนินโครงการในปี พ.ศ. 2539 และ เดิมกำหนดเปิดให้บริการในปี ค.ศ. 2000 หรือ พ.ศ. 2543 ก่อนที่โครงการจะเกิดความล่าช้าในเวลาต่อมา โดยมีวิกฤตเศรษฐกิจเอเชีย พ.ศ. 2540 เป็นปัจจัยสำคัญ
ตามกรอบ Counterfactual ของหนังสือ หาก ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและสามารถดำเนินแนวทางแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจที่เสนอไว้ได้ต่อเนื่อง โดยเฉพาะการรักษาระบบแลกเปลี่ยนเดิมควบคู่กับการลงทุนในเศรษฐกิจ เป็นไปได้มากว่าสนามบินจะสามารถดำเนินการตามกรอบ เริ่มต้นก่อสร้าง พ.ศ.2539 และ แล้วเสร็จเมื่อ พ.ศ. 2543