สงสัย ทำไมถึงมีการเปลี่ยนอำนาจของสมุหนายก กับ สมุหพระกลาโหม เหรอครับ

เรื่องนี้เป็นเรื่องที่หนังสือเรียนสอนกันคลาดเคลื่อนครับ เพราะเมื่อตรวจสอบจากหลักฐานประวัติศาสตร์ต่างๆ เช่น พระราชพงศาวดาร เอกสารกฎหมาย และหนังสือราชการ ล้วนบ่งชี้ว่าสมุหนายกเป็นอัครมหาเสนาบดีฝ่ายพลเรือนตลอด เช่นเดียวกับสมุหพระกลาโหมที่เป็นอัครมหาเสนาบดีฝ่ายทหารตลอด ส่วนหน้าที่การบังคับการหัวเมืองเป็นอีกหน้าที่หนึ่งแยกไปต่างหากครับ


รูปแบบการปกครองในสมัยโบราณคือการแบ่งอำนาจออกเป็น ๒ ฝ่าย คือ ฝ่ายทหาร (กลาโหม) และพลเรือน (มหาดไทย)  มีอัครมหาเสนาบดี ๒ คนเป็นประธาน สมุหนายกเป็นอัครมหาเสนาบดีฝ่ายพลเรือน สมุหพระกลาโหมเป็นอัครมหาเสนาบดีฝ่ายทหาร สันนิษฐานว่าเดิมในช่วงที่การปกครองยังไม่ซับซ้อนอาจแยกกิจการสองฝ่ายกันเด็ดขาด  แต่ภายหลังหน้าที่ของฝ่ายทหารและพลเรือนมีการทับซ้อนกันมากขึ้น

ในทางปฏิบัติอัครมหาเสนาบดีทำหน้าที่คล้ายสมุหบัญชีรวบรวมจำนวนคนในสังกัดฝ่ายทหารและพลเรือนเท่านั้น  และต้องแยกคนในสังกัดทหารพลเรือนออกเป็นการปกครองส่วนราชธานีและการปกครองส่วนหัวเมืองด้วยครับ


การปกครองส่วนราชธานี

มีการแบ่งกรมกองของราชสำนักให้แยกกันสังกัดอยู่ในฝ่ายพลเรือนและทหาร ตามที่ปรากฏในพระไอยการตำแหน่งนาพลเรือนและพระไอยการตำแหน่งนาพลเรือน ภายใต้การดูแลของอัครมหาเสนาบดีทั้งสองซึ่งเป็นประธาน แต่อัครมหาเสนาบดีไม่ได้มีอำนาจบังคับบัญชากรมอื่นเป็นสิทธิขาดนอกจากกรมที่ตนเองรับผิดชอบโดยตรง คือกรมมหาดไทยและกรมพระกลาโหมเท่านั้น ดังที่กล่าวไว้ว่าทำหน้าที่คล้ายกับผู้รวบรวมจำนวนคนในสังกัดฝ่ายทหารและพลเรือนเท่านั้น

ยกตัวอย่างเช่น กรมพระตำรวจหลวง ถูกแบ่งไว้เป็นกรมฝ่ายทหารก็จริง แต่สมุหพระกลาโหมไม่ได้มีอำนาจสั่งการกรมพระตำรวจหลวง เพราะกรมพระตำรวจหลวงเป็นทหารรักษาพระองค์ ขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์เท่านั้น  

เดิมเห็นจะแยกอำนาจทหารพลเรือนจากกันชัดเจน แต่เมื่อเวลาผ่านไปก็มีหลักฐานการแบ่งกรมซึ่งทำหน้าที่ฝ่ายทหารไปอยู่ในสังกัดพลเรือนเพื่อเป็นการถ่วงดุลอำนาจด้วย  เช่น กรมพระคชบาลหรือกรมช้าง เป็นกรมที่มีหน้าที่ทหารโดยตรง มีข้าราชการและไพร่พลในสังกัดมากเป็นกำลังหลักในสงคราม  ในสมัยพระเจ้าทรงธรรมยังพบว่าสมุหพระกลาโหมได้ควบคุมอยู่ แต่ในรัชกาลพระเจ้าปราสาททองย้ายไปสังกัดฝ่ายพลเรือนแทน สันนิษฐานว่าต้องการลดอำนาจกลาโหมลงมา (เพราะพระเจ้าปราสาททองทรงเคยเป็นสมุหพระกลาโหมที่แย่งชิงราชสมบัติได้)  เช่นเดียวกับกรมพระอัศวราชหรือกรมม้าก็ถูกแบ่งไปสังกัดพลเรือนด้วย

นอกจากนี้ยังมีการแบ่งกรมพระแสงปืนโรงใหญ่ (กรมพระแสงปืนต้น) ซึ่งเป็นพนักงานเก็บรักษาอาวุธปืนไฟและกระสุนปืนมาสังกัดมหาดไทย  แบ่งปืนใหญ่กรมกองแก้วจินดากับกรมรักษาตึกดินมาสังกัดกลาโหม  

กรมล้อมพระราชวังซึ่งเป็นทหารรักษาพระราชวัง เป็นคนสนิทคล้ายกับไพร่สมในสังกัดพระเจ้าแผ่นดิน ก็ถูกแบ่งอยู่ในฝ่ายพลเรือน เพราะว่าไม่ต้องออกราชการสงคราม

กรมฝ่ายพลเรือนที่อยู่ในสังกัดทหาร ก็มี กรมช่างสิบหมู่

ในการควบคุมไพร่ ยังกฎหมายแบ่งไพร่ที่เกิดมา หรือทาสที่ถูกไถ่ตัวมาเป็นไพร่ให้แบ่งสังกัดแยกกันอยู่ในฝ่ายทหารและพลเรือนด้วย

อย่างที่กล่าวคือสมุหนายกและสมุหพระกลาโหมทำหน้าที่คล้ายสมุหบัญชีควบคุมรวบรวมจำนวนคนฝ่ายพลเรือนคนหนึ่ง ฝ่ายทหารคนหนึ่ง  แต่ในยามศึกสงครามผู้ชายทั้งหมดต้องออกรบโดยไม่แบ่งแยกทหารหรือพลเรือน หน้าที่จึงไม่แตกต่างกัน คล้ายกับว่าสักแต่แบ่งเป็นสองฝ่ายเท่านั้น (ซึ่งในฝ่ายพลเรือนก็ไม่ได้เป็นพลเรือนทั้งหมด และฝ่ายทหารก็ไม่ได้เป็นทหารทั้งหมด)  




การปกครองส่วนหัวเมือง

หน้าที่การปกครองหัวเมืองเป็นหน้าที่ที่แยกออกมาจากหน้าที่ในส่วนราชธานี แม้ว่าอัครมหาเสนาบดีจะแบ่งกันดูแลหัวเมือง แต่ก็ยังถือว่าเป็นประธานฝ่ายทหารและพลเรือนตามตำแหน่งอยู่ตามเดิมครับ  

ตัวหัวเมืองต่างหากที่ถูกแบ่งให้มาอยู่ในสังกัดทหาร (กลาโหม) และพลเรือน (มหาดไทย)  จึงมีคำปรากฏเรียกว่า "หัวเมืองขึ้นมหาดไทย" และ "หัวเมืองขึ้นกลาโหม" ภายหลังมีการแบ่งหัวเมืองให้กรมท่าหรือโกษาธิบดีดูแลด้วย จึงพบเรียกว่า "หัวเมืองขึ้นกรมท่า" แยกออกเป็น ๓ ฝ่าย  


การแบ่งหัวเมืองจะเริ่มมีตั้งแต่สมัยใดไม่ปรากฏชัดเจน ดั้งเดิมนั้นปรากฏในพระไอยการตำแหน่งนาหัวเมือง ได้แบ่งการบังคับบัญชาเลกไพร่หัวเมืองต่างๆ แยกเป็นสังกัดทหารและพลเรือน ภายใต้การดูแลข้าราชการตำแหน่ง กํมฦๅแดง หรือ ประแดง ในกรมพระสุรัสวดี โดย

กรมพระสุรัสวดีซ้าย
- กํมฦๅแดงจุลาเทพภักดีศรีกันดาลพล บังคับเลกทหารขึ้นฝ่ายซ้าย
- กํมฦๅแดงอินประยาธิการิย บังคับเลกพลเรือนขึ้นฝ่ายซ้าย

กรมพระสุรัสวดีขวา
- กํมฦๅแดงษรภาษชาติการีศรีกันดารพล บังคับเลกพลเรือนขึ้นฝ่ายขวา
- กํมฦๅแดงเสนาฎชาติการีศรกันดาลพล บังคับเลกทหารฝ่ายขวา

เมื่อตรวจสอบแล้วพบว่าเลกหัวเมืองฝ่ายเหนือส่วนใหญ่อยู่ในสังกัดทหาร เลกหัวเมืองฝ่ายใต้ส่วนใหญ่อยู่ในสังกัดพลเรือน ทั้งนี้สันนิษฐานว่าเป็นผลมาจากรัชกาลสมเด็จพระบรมไตรโลกนารถมีสงครามกับล้านนาในบริเวณหัวเมืองเหนือบ่อยครั้ง จึงได้จัดให้เลกหัวเมืองเหนืออยู่ในสังกัดทหาร เพื่อให้สมุหพระกลาโหมสะดวกต่อการเรียกเกณฑ์ไพร่พล


ต่อมาในสมัยใดไม่ปรากฏ มีการแบ่งหัวเมืองให้สมุหนายกและสมุหพระกลาโหมบังคับการโดยตรง โดยทั่วไปเชื่อว่าสมุหนายกบังคับการหัวเมืองฝ่ายเหนือ สมุหพระกลาโหมบังคับการหัวเมืองฝ่ายใต้  อย่างไรก็ตามพบหลักฐานหลายชิ้นที่บ่งชี้ว่ามีการใช้ตราโกษาธิบดีของพระคลังสั่งการหัวเมืองปากใต้เช่นนครศรีธรรมราชและพัทลุงมาตั้งแต่โบราณ จึงคงต้องตรวจสอบต่อไป

การให้อัครมหาเสนาบดีว่าการหัวเมืองสันนิษฐานว่าเป็นความพยายามของราชสำนักส่วนกลางที่จะควบคุมการเกณฑ์ไพร่พลและทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพ  และยังเป็นการถ่วงดุลอำนาจระหว่างอัครมหาเสนาบดีไปในตัวด้วย  เพราะอำนาจทหารและพลเรือนในหัวเมืองถูกกระจายระหว่างอัครมหาเสนาบดีทั้งสอง

อัครมหาเสนาบดีมีอำนาจแต่งตั้งกรมการเมืองทุกตำแหน่งยกเว้นเจ้าเมือง ปลัดเมือง และยกกระบัตรที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง  แต่เจ้าเมืองก็อยู่ใต้บังคับบัญชาอัครมหาเสนาบดี  อัครมหาเสนาบดีจึงต้องมีหน้าที่ดูแลกิจการในหัวเมืองแทบทุกอย่าง ทั้งการทหารพลเรือน การบังคับศาลชำระความ การเรียกเก็บภาษีส่วนบรรณาการ เวลามีราชการในหัวเมืองขึ้นมหาดไทยหรือกลาโหมก็ต้องเรียกเกณฑ์ไพร่พลในหัวเมืองที่ตนรับผิดชอบ  หากมีศึกสงครามต่างประเทศก็เรียกเกณฑ์ทั้งสองฝ่ายโดยไม่แบ่งแยกทหารพลเรือน  หน้าที่ของอัครมหาเสนาบดีทั้งสองจึงไม่ค่อยแตกต่างกันนัก สักแต่ว่าแบ่งเป็นสองฝ่ายเท่านั้น


พระราชบัญญัติตราในพระธรรมนูญ มหาศักราช ๑๕๕๕ (พ.ศ. ๒๑๗๖) รัชกาลพระเจ้าปราสาททอง ระบุถึงอำนาจการใช้ตราสั่งการหัวเมืองของเสนาบดี คือ สมุหนายกใช้ตราพระราชสีห์สั่งการหัวเมืองฝ่ายเหนือ สมุหพระกลาโหมใช้ตราพระคชสีห์สั่งการหัวเมืองฝ่ายใต้  โกษาธิบดีใช้ตราบัวแก้วการหัวเมืองชายทะเลตะวันออก จึงเป็นไปได้ว่าในรัชกาลนี้มีการแบ่งหัวเมืองให้โกษาธิบดีดูแลเพิ่ม อย่างไรก็ตามในพระราชบัญญัตินี้มีชื่อ "กรุงเก่า" อยู่ และการจัดหัวเมืองบางเมืองมีหลักฐานว่าเพิ่งจัดในสมัยรัชกาลที่ ๑ จึงเข้าใจว่ากฏหมายที่ถูกชำระแก้ไขในสมัยรัตนโกสินทร์ ไม่ใช่รูปแบบดั้งเดิมสมัยพระเจ้าปราสาททอง


ครั้นถึงรัชกาลใดไม่ปรากฏ สมุหพระกลาโหมทำความผิดจึงโอนหัวเมืองฝ่ายใต้ไปให้โกษาธิบดีแทน   สมุหพระกลาโหมจึงไม่มีหน้าที่ดูแลหัวเมือง แต่ก็ยังคงเป็นอัครมหาเสนาบดีฝ่ายทหารอยู่ตามเดิม   เมื่อตรวจสอบกับจดหมายเหตุของ เยเรเมียส ฟาน ฟลีต (Jeremias Van Vliet) ที่แต่งใน ค.ศ. ๑๖๓๘ (พ.ศ. ๒๑๘๑) รัชกาลสมเด็จพระเจ้าปราสาททอง ระบุว่ามีการแบ่งการปกครองหัวเมืองและการเก็บภาษีแผ่นดินเป็น ๔ ส่วนให้ ออกญาวัง ออกญาพลเทพ ออกญาจักรี และออกญาพระคลังรับผิดชอบ แสดงว่าเวลานั้นสมุหพระกลาโหมไม่มีอำนาจบังคับการหัวเมืองแล้ว แต่ไม่ชัดเจนว่าแบ่งหัวเมืองอย่างไร


ต่อมาในรัชกาลสมเด็จพระนารายณ์ ปรากฏหลักฐานชั้นต้นของนิโกลาส์ แชรแวส (Nicholas Gervais) มิชชันนารีชาวฝรั่งเศส ระบุว่า จักรีคือสมุหนายกมีอำนาจบังคับการหัวเมืองฝ่ายเหนือ  พระคลังคือโกษาธิบดีมีอำนาจบังคับการหัวเมืองทางทะเลตั้งแต่เพชรบุรีถึงตะนาวศรี (คือหัวเมืองฝ่ายใต้)  ออกญาวังมีอำนาจบังคับการหัวเมืองชายทะเลตั้งแต่เพชรบุรีถึงเขมร (คือหัวเมืองชายทะเลตะวันออก)  สมุหพระกลาโหมไม่มีหัวเมืองดูแล  

ในสมัยอยุทธยาตอนปลายเหลืออำนาจบังคับการหัวเมืองเหนือเพียง ๒ ฝ่าย คือสมุหนายกดูแลหัวเมืองฝ่ายเหนือ โกษาธิบดีดูแลหัวเมืองฝ่ายใต้และชายทะเลตะวันออก  ปรากฏในพระราชกำหนดเก่า จุลศักราช ๑๐๘๙ (พ.ศ. ๒๒๗๐) รัชกาลสมเด็จพระเจ้าท้ายสระ ว่าด้วยการปกครองหัวเมือง กล่าวถึงการใช้ตราพระราชสีห์และตราโกษาธิบดีสั่งการหัวเมืองเท่านั้น ไม่ได้กล่าวถึงตราอื่น


เมื่อสถาปนากรุงรัตนโกสินทร์ เจ้าพระยามหาเสนาที่สมุหพระกลาโหมมีความชอบมาก พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกจึงโปรดเกล้าฯ ให้แบ่งหัวเมืองปากใต้ฝ่ายตะวันตกที่ขึ้นกับกรมท่าคือ เมืองสงขลา เมืองพัทลุง เมืองนครศรีธรรมราช เมืองไชยา เมืองหลังสวน เมืองชุมพร เมืองปะทิว เมืองคลองวาฬ เมืองกุย เมืองปราณ เมืองตะนาวศรี เมืองมะริด เมืองกระ เมืองตะกั่วป่า เมืองตะกั่วทุ่ง เมืองพังงา เมืองกลาง เมืองกาญจนบุรี เมืองไทรโยค รวม ๑๙ เมือง  กับเมืองขึ้นมหาดไทยคือเมืองเพชรบุรี รวมเป็น ๒๐ เมือง พระราชทานให้ยกมาขึ้นกรมพระกลาโหม

ยังเหลือเมืองขึ้นกรมท่า ๘ เมืองคือ เมืองนนทบุรี เมืองสาครบุรี เมืองสมุทรปราการ เมืองชลบุรี เมืองบางละมุง เมืองระยอง เมืองจันทบุรี เมืองตราด  แล้วยกเอาเมืองสมุทรสงครามซึ่งขึ้นกรมมหาดไทยมาขึ้นกรมท่าอีกเมืองหนึ่ง รวมเป็น ๙ เมือง

หัวเมืองขึ้นมหาดไทย ตามกฎหมายพระธรรมนูญมี ๒๖ เมืองคือ เมืองพิษณุโลก เมืองสวรรคโลก เมืองสุโขทัย เมืองกำแพงเพชร เมืองพิชัย เมืองนครสวรรค์ เมืองพิจิตร เมืองมโนรมย์ เมืองชัยนาท เมืองอุทัยธานี เมืองอินทร์บุรี เมืองพรหมบุรี เมืองสิงห์บุรี เมืองสรรค์บุรี เมืองลพบุรี เมืองสระบุรี เมืองวิเศษไชยชาญ กรุงเก่า เมืองนครนายก เมืองประจิม เมืองฉะเชิงเทรา เมืองสุพรรณบุรี เมืองนครไชยศรี เมืองราชบุรี เมืองการบุรี (เห็นจะเป็นกาญจนบุรี คงย้ายไปขึ้นกลาโหมภายหลัง) เมืองเพชรบูรณ์ เมืองท่าโรง เมืองบัวชุม เมืองไชยบาดาล เมืองกำพราน เมืองนครราชสีมา (เมืองฉะเชิงเทราในสมัยโบราณขึ้นกรมพระกลาโหม ภายหลังตกไปอยู่กับกรมมหาดไทย ในสมัยรัตนโกสินทร์จึงคงไว้กรมมหาดไทยตามเดิม)

อำนาจว่าการหัวเมืองของอัครมหาเสนาบดีในสมัยรัตนโกสินทร์จึงแบ่งเป็น ๓ ฝ่ายตลอดมาจนมีการปฏิรูปการปกครองแผ่นดินในรัชกาลที่ ๕


ในสมัยรัตนโกสินทร์อัครมหาเสนาบดียังได้บังคับการภาษีซึ่งเกิดขึ้นใหม่ๆ อีก ทำให้หน้าที่ทับซ้อนยุ่งเหยิงไปหมด จนพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระบรมราชาธิบายไว้ว่า

        "ถ้าจะเทียบตำแหน่งสมุหพระกระลาโหมสมุหนายกในเวลานี้ กับตำแหน่งเสนาบดีที่ในประเทศทั้งปวงมีอยู่ ก็จะต้องนับว่าเปนเสนาบดีว่าการบ้านเมืองด้วย เสนาบดีว่าการยุติธรรมด้วย เสนาบดีว่าการทหารด้วย เสนาบดีว่าการคลังด้วย รวบรวมกันอยู่ในคนเดียว เปนเสนาบดีถึง ๔-๕ ตำแหน่งดังนี้ การจึ่งได้สับสนรุงรังไม่ใคร่จะตลอดไปได้"

จึงเป็นเหตุให้มีการปฏิรูปการปกครองออกเป็น ๑๒ กระทรวง แยกอำนาจทหารพลเรือนและราชการอื่นออกจากกันอย่างเด็ดขาดครับ