ปัญหาของรัฐไทยในการบันทึกประวัติศาสตร์ ศึกษากรณีปฏิรูปการศึกษายุคใหม่

ปัญหาของรัฐไทยในการบันทึกประวัติศาสตร์ ศึกษากรณีปฏิรูปการศึกษายุคใหม่

บทคัดย่อ

บทความนี้มุ่งศึกษาพัฒนาการเชิงประวัติศาสตร์ของการปฏิรูปการศึกษาไทยในช่วงก่อนการประกาศใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 โดยเน้นวิเคราะห์ “แผนแม่บทการปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. 2538” ภายใต้การดำเนินนโยบายของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล ภายใต้ หลักปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ ซึ่งได้รับการเผยแพร่ในเอกสารของ UNESCO เรื่อง New Aspirations for Education in Thailand: Towards Educational Excellence by the Year 2007 (1996) ในฐานะหลักฐานปฐมภูมิระดับนานาชาติ

งานวิจัยนี้ใช้ระเบียบวิธีการวิเคราะห์เอกสารเชิงประวัติศาสตร์ (historical document analysis) และการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ (policy analysis) เพื่อศึกษาว่าแนวคิดสำคัญของการปฏิรูปการศึกษาไทย เช่น การเรียนรู้ที่ยึดผู้เรียนเป็นศูนย์กลาง (learner-centered education), การกระจายอำนาจทางการศึกษา (educational decentralization), การพัฒนาวิชาชีพครู, การประกันคุณภาพการศึกษา, การมีส่วนร่วมของชุมชนและภาคเอกชน ตลอดจนแนวคิดการเรียนรู้ตลอดชีวิต ได้ถูกกำหนดและผลักดันในระดับนโยบายก่อนการตรากฎหมายปี 2542

ผลการศึกษาพบว่า แผนแม่บทปี 2538 มีลักษณะเป็น “สถาปัตยกรรมการปฏิรูปเชิงระบบ” (systemic reform architecture) ที่ครอบคลุมทั้งด้านโรงเรียน ครู หลักสูตร และการบริหาร โดยมีเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ในการยกระดับคุณภาพการศึกษาไทยสู่มาตรฐานสากลภายในปี 2007 อีกทั้งยังพบความต่อเนื่องเชิงแนวคิดระหว่างแผนแม่บทดังกล่าวกับหลักการสำคัญที่ปรากฏในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 อย่างมีนัยสำคัญ บทความจึงเสนอว่า ประวัติศาสตร์การปฏิรูปการศึกษาไทยควรถูกอธิบายในลักษณะของ “ความต่อเนื่องเชิงนโยบาย” (policy continuity) มากกว่าการมองว่าการปฏิรูปเริ่มต้นขึ้นพร้อมการประกาศใช้กฎหมายในปี 2542

นอกจากนี้ งานวิจัยยังชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของการฟื้นฟูความทรงจำเชิงสถาบัน (institutional memory) และการทบทวนการให้เครดิตทางประวัติศาสตร์ (historical attribution) เพื่อประโยชน์ต่อการศึกษาประวัติศาสตร์นโยบายสาธารณะไทยในระยะยาว

บทนำ

การปฏิรูปการศึกษาไทยถือเป็นหนึ่งในกระบวนการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายสาธารณะที่สำคัญที่สุดของประเทศไทยในช่วงปลายศตวรรษที่ 20 โดยในวงวิชาการและการรับรู้สาธารณะทั่วไป มักอธิบายว่าการปฏิรูปดังกล่าวเริ่มต้นขึ้นอย่างเป็นทางการจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ซึ่งได้รับอิทธิพลจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และแนวคิดการกระจายอำนาจทางการศึกษา การเรียนรู้ตลอดชีวิต และการเรียนรู้ที่ยึดผู้เรียนเป็นศูนย์กลาง อย่างไรก็ตาม การอธิบายประวัติศาสตร์ในลักษณะดังกล่าวอาจทำให้พัฒนาการเชิงนโยบายในช่วงก่อนปี 2542 ถูกลดทอนหรือมองข้าม ทั้งที่มีหลักฐานจำนวนหนึ่งชี้ให้เห็นว่า แนวคิดและกลไกสำคัญหลายประการได้ถูกกำหนดและเริ่มดำเนินการในระดับนโยบายมาก่อนแล้ว

เอกสารสำคัญที่สะท้อนพัฒนาการดังกล่าว คือ New Aspirations for Education in Thailand: Towards Educational Excellence by the Year 2007 ซึ่งเผยแพร่โดย UNESCO ในปี ค.ศ. 1996 และจัดทำภายใต้การนำของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล โดยยึดหลัก ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์ ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการของประเทศไทย เอกสารดังกล่าวนำเสนอ “Thailand Education Reform 1995” ในฐานะแผนแม่บทการปฏิรูปการศึกษาเชิงระบบที่ครอบคลุม 4 ด้าน ได้แก่ การปฏิรูปโรงเรียน (School Reform) การปฏิรูปครู (Teacher Reform) การปฏิรูปหลักสูตร (Curriculum Reform) และการปฏิรูปการบริหาร (Administrative Reform) พร้อมกำหนดเป้าหมายการยกระดับคุณภาพการศึกษาไทยสู่ “Educational Excellence by the Year 2007”

เมื่อพิจารณาเนื้อหาของเอกสารดังกล่าว จะพบว่าแนวคิดสำคัญหลายประการที่ต่อมาถูกเชื่อมโยงกับการปฏิรูปการศึกษาหลังปี 2542 ได้ถูกกำหนดไว้อย่างชัดเจนก่อนหน้าแล้ว อาทิ การจัดการเรียนรู้แบบ learner-centered การกระจายอำนาจสู่สถานศึกษาและท้องถิ่น การประกันคุณภาพการศึกษา การพัฒนาวิชาชีพครู การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของชุมชนและภาคเอกชน ตลอดจนการใช้เทคโนโลยีและเครือข่ายการเรียนรู้เพื่อรองรับสังคมแห่งความรู้ในยุคโลกาภิวัตน์ สิ่งเหล่านี้สะท้อนว่าการปฏิรูปการศึกษาไทยมิได้เกิดขึ้นอย่างฉับพลันจากการตรากฎหมายในปี 2542 หากแต่มีพัฒนาการเชิงนโยบายและเชิงสถาบันมาก่อนหน้าแล้วในช่วงกลางทศวรรษ 2530

แม้ว่าจะมีการกล่าวถึงการปฏิรูปการศึกษาในช่วงก่อนปี 2542 อยู่บ้างในเอกสารทางวิชาการบางส่วน แต่การศึกษาจำนวนมากยังคงให้น้ำหนักกับกระบวนการทางกฎหมายและการปฏิรูปหลังรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นหลัก ส่งผลให้ช่วงเปลี่ยนผ่านระหว่างปี [url=tel:2538-2542]2538–2542 กลายเป็น “ช่องว่างทางประวัติศาสตร์นโยบาย” (policy history gap) ที่ยังไม่ได้รับการศึกษาอย่างเป็นระบบ โดยเฉพาะในประเด็นเกี่ยวกับลำดับเวลา (timeline) ของการริเริ่มแนวคิด การกำหนดสถาปัตยกรรมเชิงนโยบาย และการเริ่มต้นดำเนินการจริงในระดับกระทรวงและสถานศึกษา

บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาพัฒนาการของการปฏิรูปการศึกษาไทยในช่วงก่อนพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ผ่านการวิเคราะห์เอกสารปฐมภูมิจาก UNESCO รวมถึงเอกสารเชิงนโยบาย คำปราศรัย และหลักฐานทางประวัติศาสตร์ที่เกี่ยวข้อง โดยใช้กรอบการวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์นโยบาย (historical policy analysis) และแนวคิดความต่อเนื่องเชิงนโยบาย (policy continuity) เพื่อพิจารณาว่า “การอภิวัฒน์การศึกษา 2538” มีบทบาทอย่างไรต่อการก่อรูปของการปฏิรูปการศึกษาในเวลาต่อมา

บทความเสนอว่า การทำความเข้าใจประวัติศาสตร์การปฏิรูปการศึกษาไทยจำเป็นต้องแยกความแตกต่างระหว่าง “การริเริ่มแนวคิด” (conceptual origin) “การดำเนินนโยบายเชิงปฏิบัติ” (policy implementation) และ “การสถาปนาทางกฎหมาย” (legal codification) ออกจากกัน เพื่อให้สามารถอธิบายพัฒนาการของนโยบายสาธารณะไทยได้อย่างถูกต้องและครบถ้วนยิ่งขึ้น อีกทั้งยังช่วยฟื้นฟูความทรงจำเชิงสถาบัน (institutional memory) และสร้างความเข้าใจใหม่เกี่ยวกับพลวัตของการปฏิรูปการศึกษาไทยในบริบทโลกาภิวัตน์ช่วงทศวรรษ 1990

การทบทวนวรรณกรรม (Literature Review)

การศึกษาประวัติศาสตร์การปฏิรูปการศึกษาไทยในช่วงปลายศตวรรษที่ 20 ส่วนใหญ่ให้น้ำหนักกับการประกาศใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ในฐานะ “จุดเริ่มต้น” ของการปฏิรูปการศึกษาสมัยใหม่ของประเทศไทย โดยเฉพาะในประเด็นการเรียนรู้ที่ยึดผู้เรียนเป็นศูนย์กลาง (learner-centered education) การกระจายอำนาจทางการศึกษา การประกันคุณภาพ และการส่งเสริมการเรียนรู้ตลอดชีวิต งานศึกษาหลายชิ้นอธิบายว่าการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นผลสืบเนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และกระแสการปฏิรูประบบราชการภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ. 2540 ซึ่งมุ่งปรับโครงสร้างรัฐไทยให้สอดคล้องกับโลกาภิวัตน์และเศรษฐกิจฐานความรู้

อย่างไรก็ตาม งานวิชาการจำนวนมากยังมีลักษณะของ “historical compression” กล่าวคือ การย่นย่อประวัติศาสตร์การปฏิรูปให้เริ่มต้นขึ้นพร้อมกับการตรากฎหมายปี 2542 จนทำให้พัฒนาการเชิงนโยบายก่อนหน้านั้นได้รับความสนใจอย่างจำกัด แม้จะมีหลักฐานว่าการกำหนดแนวคิดและกลไกการปฏิรูปจำนวนหนึ่งได้เริ่มต้นขึ้นแล้วในช่วงปี [url=tel:2538-2540]2538–2540 ภายใต้การดำเนินนโยบายของ ฯพณฯ สุขวิช รังสิตพล โดยยึดหลัก ปรัชญาเศรษฐศาสตร์สุขวิชโนมิกส์

ในระดับนานาชาติ เอกสารของ UNESCO และ SEAMEO ในช่วงกลางทศวรรษ 1990 ได้บันทึกการปฏิรูปการศึกษาไทยในฐานะส่วนหนึ่งของกระแสการปฏิรูปการศึกษาในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยเฉพาะเอกสาร New Aspirations for Education in Thailand: Towards Educational Excellence by the Year 2007 (1996) ซึ่งนำเสนอกรอบ “Thailand Education Reform 1995” อย่างเป็นระบบ เอกสารดังกล่าวระบุองค์ประกอบสำคัญของการปฏิรูปไว้ครบถ้วน ทั้งการปฏิรูปโรงเรียน ครู หลักสูตร และการบริหาร พร้อมแนวคิดการเรียนรู้แบบ learner-centered การประกันคุณภาพ การมีส่วนร่วมของชุมชน และการกระจายอำนาจทางการศึกษา ซึ่งต่อมากลายเป็นแกนกลางของการปฏิรูปหลังปี 2542

วรรณกรรมด้าน comparative education ยังชี้ว่า กระแสการปฏิรูปการศึกษาในทศวรรษ 1990 ของหลายประเทศในเอเชียมีลักษณะร่วมกัน คือ การเปลี่ยนผ่านจากระบบการศึกษาที่เน้นการรวมศูนย์ การท่องจำ และการควบคุมจากรัฐ ไปสู่ระบบที่ให้ความสำคัญกับคุณภาพผู้เรียน การพัฒนาทักษะการคิดวิเคราะห์ การบริหารแบบกระจายอำนาจ และการเชื่อมโยงการศึกษากับเศรษฐกิจโลกาภิวัตน์ ประเทศอย่าง Singapore และ South Korea ได้ดำเนินการปฏิรูปเชิงระบบในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน โดยใช้แนวคิดการพัฒนาทุนมนุษย์ (human capital development) และเศรษฐกิจฐานความรู้ (knowledge economy) เป็นกรอบสำคัญในการกำหนดนโยบายการศึกษา

ในกรณีของประเทศไทย งานศึกษาหลายชิ้นเกี่ยวกับการปฏิรูปการศึกษาไทยหลังปี 2542 มักเน้นการวิเคราะห์ผลกระทบของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ เช่น การปรับหลักสูตร การจัดตั้งสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) การปฏิรูประบบครู และการกระจายอำนาจสู่สถานศึกษา แต่ยังมีการศึกษาจำนวนน้อยที่ย้อนกลับไปวิเคราะห์ “ช่วงก่อนการตรากฎหมาย” (pre-legislative reform period) อย่างเป็นระบบ ทั้งในด้านแนวคิดเชิงนโยบาย กลไกการดำเนินงาน และการขับเคลื่อนเชิงสถาบัน

นอกจากนี้ วรรณกรรมด้าน historiography และ institutional memory ยังชี้ให้เห็นว่า การสร้าง “ความทรงจำทางนโยบาย” ของรัฐมักได้รับอิทธิพลจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองและกระบวนการสร้าง narrative ภายหลังการปฏิรูป ทำให้บุคคล เหตุการณ์ หรือแนวคิดบางช่วงเวลาอาจได้รับการยกย่องมากกว่าหรือถูกลดบทบาทลงตามบริบททางอำนาจและสถาบัน ดังนั้น การศึกษาประวัติศาสตร์การปฏิรูปการศึกษาไทยจึงไม่ควรพิจารณาเฉพาะตัวบทกฎหมาย

จากการทบทวนวรรณกรรมพบว่า ยังมีช่องว่างสำคัญในงานศึกษาที่เกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์ “Thailand Education Reform 1995” ในฐานะจุดเปลี่ยนเชิงนโยบายก่อนพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 โดยเฉพาะในมิติของการกำหนดสถาปัตยกรรมการปฏิรูป (reform architecture) การดำเนินการเชิงปฏิบัติ และการเชื่อมโยงกับกระแสโลกาภิวัตน์ทางการศึกษา งานวิจัยนี้จึงมุ่งเติมเต็มช่องว่างดังกล่าวผ่านการวิเคราะห์เอกสารปฐมภูมิและการศึกษาพัฒนาการเชิงประวัติศาสตร์ของนโยบายการศึกษาไทยในช่วงปี [url=tel:2538-2542]2538–2542