อธิบายและเปรียบเทียบต้นแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นของอังกฤษสมัยก่อน ซึ่งไทยรับมาปรับใช้

การปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย ได้รับอิทธิพลอย่างมากจากการปกครองส่วนท้องถิ่นของอังกฤษและเวลส์ (ไม่ใช่ทั้งสหราชอาณาจักร) เมื่อเข้าใจระบบการปกครองของอังกฤษยุคที่เป็นระบบมากที่สุดและไทยเอามาปรับใช้ คือยุค 1899-1974 ซึ่งต่อไปขอเรียกว่าแบบคลาสสิค ซึ่งเมื่อเข้าใจ เราจะเห็นความต่างของเหล่า อบต กับเทศบาลทั้งหลาย และเข้าใจว่าทำไมกรุงเทพถึงแตกต่าง และทำไมพัทยาถึงเป็นส่วนหนึ่งของชลบุรี

จะอธิบายแบบง่ายที่สุด คำศัพท์ที่ใช้ก็จะแปลแบบที่ทำให้เข้าใจง่าย ซึ่งไม่ตรงเป๊ะ จะขอแทรกไว้ก่อนเลย

county เคาท์ตี = เทศมณฑล ในบทความจะขอแทนว่า “จังหวัด” เพื่อให้เห็นภาพง่ายที่สุด

hundred ฮันเดรด = หน่วยย่อยของเคาท์ตี จะขอแทนว่า “อำเภอ”

parish พาริช รวมถึง civil parish = เขตปกครองของโบสถ์ จะขอแทนง่าย ๆ ว่า “ตำบล”

Lord Lieutenant ลอร์ดเลฟเทนัน = สมุหเทศาภิบาล ในบทความจะขอแทนว่า “ผู้ว่าจังหวัด” หรือ “ผู้ว่าฯ”

County Borough = โบโร่ที่เป็นมณฑล จะขอแทนว่า “เทศบาลชั้นพิเศษ”

Metropolitan Borough = โบโร่มหานคร ของลอนดอน จะขอแทนว่า “เขต”

ส่วนอื่นๆ อาจจะทับศัพท์ไปเลยเช่น Borough ก็จะเรียก โบโร่

Court of quarter sessions = ศาลไตรมาส หรือศาลมณฑล จะขอแทนว่า “ศาลจังหวัด”

Court of petty sessions = ศาลย่อย (ที่จริงคือศาลประจำฮันเดรด(อำเภอ)) จะขอแทนว่า “ศาลแขวง” หรือ “ศาลชั้นต้น”

County council = สภาเทศมณฑล ในบทความจะขอแทนว่า “อบจ”

District council = สภาเขต ในบทความจะขอแทนว่า “อบต”

ระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นของอังกฤษแบบคลาสสิค เริ่มต้นในช่วงยุควิกตอเรียน กลางศตวรรษที่ 19 โดยในตอนทั้งท้องถิ่นอังกฤษจะยังคงงง ๆ ก้ำกึ่งความโบราณศักดินา สับสน และไม่เป็นรูปแบบเดียวกัน จากผลของความเสื่อมของระบบศักดินาและการไม่ค่อยปรับปรุงมาหลายร้อยปี คือมีแค่การปกครองส่วนภูมิภาค มีเส้นเขตแดนของเคาท์ตี หรือจังหวัด ที่แต่ละจังหวัดมี lord lieutenant หรือผู้ว่าฯ ที่ส่วนกลางส่งไป บางจังหวัดก็ไม่มี ส่วนพวกเมืองหรือโบโร่ทั้งหลายก็มีเทศบาลของตัวเอง แต่ก็ไม่มีแบบแผน ไม่เป็นระบบ ไม่มีระเบียบราชการ ปกครองกันไปเรื่อยๆ บางเมืองอาจจะมีข้าหลวง (Lord Mayor = สมุหนครบาล ไม่ใช่นายกเทศมนตรี) บ้างตามศักดิ์ของเมือง (ขอละไม่อธิบาย) บางเมืองก็ไม่มี เลยต้องจัดระเบียบใหม่ ตั้งแต่ปี 1832-1899 กว่าจะเข้าที่ สรุปสั้นๆ ตามนี้

- ให้มี County council คือ อบจ. ในทุกจังหวัดอย่างน้อย 1 อบจ ซึ่งจะมีศาลจังหวัด

- ให้ตั้ง Sanitary district คือ เขตสุขาภิบาล ขึ้นมาเป็นหน่วยงานปกครองย่อยของจังหวัด แบ่งเป็น สุขาภิบาลเมือง (urban sanitary district) กับ สุขาภิบาลชนบท (rural sanitary district) พวกนี้ขึ้นกับ อบจ. ทั้งหมด (ต่อมาจะเปลี่ยนชื่อ เอาสุขาภิบาลออกเหลือแค่ District จนเป็นต้นแบบของ อบต)

- ให้จัดระเบียบเทศบาลที่ไม่มีแบบแผนให้เป็นแบบเดียว เรียกว่า Municipal Borough คือ เขตเทศบาล แบ่งเป็น เทศบาลเมือง, เทศบาลนคร ตามแต่ว่าท้องที่นั้นเป็นอะไร พวกนี้ยังขึ้นกับอบจ. เช่นกัน แต่มีอำนาจมากกว่า อบต.

สำหรับเมืองใหญ่มาก ๆ เศรษฐกิจใหญ่ ประชากรเยอะ ให้เป็นเขตปกครองส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษ เรียกว่า County Borough เทศบาลชั้นพิเศษ ไม่ขึ้นกับ อบจ. มีทั้งศาลแขวงศาลจังหวัดในเมืองตัวเอง แต่ยังถือว่าอยู่ในเส้นเขตจังหวัด (สปอยว่าเป็นต้นแบบของพัทยา)

- ตั้งเขตปกครองมณฑลลอนดอน (London County) หรือจังหวัดลอนดอน ขึ้นมาเป็นเขตปกครองพิเศษ ซึ่งจะอธิบายต่อไป (สปอยว่าเป็นต้นแบบของ กทม)

และอังกฤษใช้ระบบสภาเป็นหลัก คือสภาเป็นผู้บริหาร ไม่มีฝ่ายบริหารเฉพาะแบบอเมริกา ไม่มีนายก หรือมีก็เป็นแค่สมาชิกในสภา นอกนั้นก็ถือเป็นเจ้าหน้าที่ปลัดสภา ปลัดเมือง (town clerk) เว้นพวกโบโร่ ที่จะมีเทศมนตรี

ในตอนนี้ ส่วนภูมิภาค กับ ส่วนท้องถิ่น ได้แยกกันโดยสมบูรณ์แล้วครับ

ส่วนกลาง พวกนี้จะเริ่มมีบทบาทในเชิงสัญลักษณ์มากกว่า

เส้นเขตมณฑล หรือจังหวัด (county) แค่ปรับให้เรียบร้อยขึ้น ตีเส้นปักหมุดให้ชัดเจน ผู้ว่าฯ (Lord Lieutenant) ยังมีอยู่ แต่อำนาจน้อยลงมาก ในจังหวัดมี Sheriff เชอริฟ (ซึ่งไม่ใช่ตำรวจแบบอเมริกา และไม่ใช่นายอำเภอแบบหนังคาวบอย) อยู่เป็นพิธีเท่านั้น (เดิม sheriff คือหัวหน้าผู้รักษากฎหมายของเคาน์ตี)

เส้นเขตอำเภอ (hundred) ยังอยู่เหมือนเดิม และไม่มีอำนาจปกครองเหมือนเดิม (อังกฤษไม่มีนายอำเภอมาพันปีแล้ว) แบ่งไว้แค่เพื่อเป็นเขตอำนาจศาลย่อย หรือศาลแขวงเฉย ๆ กับไว้จ่าหน้าซองจดหมาย

เส้นเขตตำบล (parish) อยู่เหมือนเดิม อิงตามโบสถ์ แต่โบสถ์ไม่ได้มีอำนาจแบบสมัยโบราณ และมีสภาตำบล (parish council) ที่เป็นฆราวาส ดูแลสุขทุกข์ชาวบ้าน 

ส่วนท้องถิ่น ในยุคคลาสสิคจะแบ่งเป็น “ลอนดอน” กับ “ไม่ใช่ลอนดอน” แค่นี้

ลอนดอน

กรุงลอนดอน หรือนครลอนดอน ที่จริงเป็นเมืองเล็กๆ พอกับเกาะรัตนโกสินทร์ เขตพระนคร เท่านั้น ตัวเมืองนี้ปกครองตัวเองมานาน มีเทศบาลเล็กๆ ดูแล มี sheriff มีอะไร อยู่ในเส้นเขตจังหวัดมิดเดิลเซกส์ (Middlesex) ซึ่งเขาจะไม่ไปแตะต้องตัวนครลอนดอนแท้ๆ จะสนใจพื้นที่รอบๆ 

นอกตัวนครลอนดอน แต่ก่อนอยู่ในจังหวัดมิดเดิลเซกส์ กับจังหวัดปริมณฑลอื่นๆ ในปี 1899 เขาตั้ง “เขต” ขึ้นมา 28 เขต (ไม่รวมตัวลอนดอน) ตั้งชื่อหน่วยปกครองนี้ว่า “metropolitan borough” หรือเขต แต่ละเขตมีสภาเขต (สข) แล้วตั้งให้มาขึ้นกับจังหวัดพิเศษ คือจังหวัดลอนดอน (London county) ไม่ขึ้นกับมิดเดิลเซกส์หรือจังหวัดปริมณฑลแล้ว แล้วก็มีสภาจังหวัดลอนดอน (ต้นแบบของสภากทม หรือ สก) ถ้านับตัวนครลอนดอนด้วย ก็คือมี 28+1 เขต

พอออกนอกลอนดอน ในอังกฤษและเวลส์ จะใช้ลักษณะแบบเดียวกันหมด เรียงจากใหญ่ไปเล็ก

จังหวัด(มณฑล) มี อบจ เป็นสภา บริหารจัดการงบหลัก จัดการดูแลเรื่องตำรวจ การศึกษา นโยบาย มีอำนาจครอบคลุมทั้งจังหวัด ยกเว้นบริเวณเทศบาลพิเศษ และบางจังหวัดที่มีขนาดใหญ่มากหรือภูมิประเทศมีการแบ่งชัดเจน ก็สามารถมีมากกว่า 1 เขต อบจ ในจังหวัดเดียวกันได้

เขตองค์การบริหาร (อบต) ตอนแรกคือเขตสุขาภิบาล(เมือง/ชนบท) ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น เขต(เมือง/ชนบท) แต่อำนาจหน้าที่ยังเหมือนเดิม เป็นสภา ดูแลถนน ไฟฟ้า ประปา ความสะอาด ออกใบอนุญาตต่างๆ 

เขตเทศบาล หรือโบโร่ (municipal borough) เป็นบริเวณที่เป็นเมือง ถ้าได้สารตราเป็นเมืองก็เรียก เทศบาลเมือง (town) ถ้าได้สารตราเป็นนคร ก็เรียกเทศบาลนคร (city) ทุกแบบมีสภาเทศบาล และมีนายกเทศมนตรี (mayor) (ระวังสับสนกับ lord mayor เป็นคนละตำแหน่งกัน) เขตเทศบาลพวกนี้ ถึงจะมีงบประมาณของตัวเองมากกว่า อบต แล้วก็มีหน้าที่เหนือกว่า แต่ยังขึ้นกับทางจังหวัดอยู่ ยังมีภาษีบางส่วนส่ง อบจ ทุกเทศบาลมีศาลแขวงของตัวเอง แต่มีแค่บางเทศบาลที่มีศาลจังหวัดด้วย และปกติเมื่อเขตเทศบาลมีประชากรถึง 50,000 คน เทศบาลมักจะทำเรื่องขอยกระดับเป็นเทศบาลพิเศษต่อไป

เขตเทศบาลพิเศษ หรือเคาท์ตีโบโร่ (county borough) อันนี้คือเป็นแบบเอกเทศเลย ปกครองตัวเอง 99% (อีก 1% คือทางพิธีการ) อำนาจ อบจ ไม่มีสิทธิ์ในเมืองแบบนี้ ถึงแม้ตึก อบจ มาตั้งอยู่กลางเมืองที่เป็นแบบนี้ อบจ นั้นก็มีอำนาจแค่ในตึกตัวเองเท่านั้น เมืองพวกนี้มีทั้งศาลแขวงศาลจังหวัดของตัวเอง เก็บภาษีเอง คนในเมืองนี้ติดต่อราชการไปแค่ที่ศาลาว่าการเมืองคือจบ ไม่ต้องไปติดต่อจังหวัด มีแค่เวลาวาดแผนที่ถึงจะอยู่ในเขตจังหวัด

ระบบจะเป็นขั้นบันได และเลื่อนขั้นได้ตามจำนวนประชากร

-เขตชนบท 

-เขตเมือง

-เขตเทศบาลเมือง

-เขตเทศบาลนคร

-เขตเทศบาลแบบพิเศษ

(เรื่องนคร จะมีข้อยกเว้นคือสมัยโบราณ เมืองที่เป็นนครคือเมืองที่มีอาสนวิหาร (cathedral) ต่อให้เมืองเล็กแค่ไหนแต่มีก็เป็นนคร เรื่องนี้มีมาก่อนระเบียบการปกครองส่วนท้องถิ่น เลยมีนครขนาดจิ๋วให้เห็น)

มีการเลื่อนขั้นเมือง ตั้งเขตชั้นพิเศษ เพิ่มขึ้นอยู่เรื่อยๆ ในแต่ละปี ด้วยการปฏิวัติอุตสาหกรรมก็ยิ่งเร่งการขยายของเมืองมาตลอด และเมื่อเมืองขยายออกไปมากๆ ก็ขอสิทธิ์ปกครองแบบพิเศษ ซึ่งจะทำให้ได้สิทธิพิเศษ โดยเฉพาะเรื่องภาษีที่ไม่ต้องเอาไปแบ่งกับจังหวัด

ระบบคลาสสิคนี้จะใช้มาจนถึงปี 1974(2518) ซึ่งหลังจากนั้นจะวุ่นวายมาเกือบ 30 ปี เพราะระบบใหม่ยกเลิกเทศบาลทุกรูปแบบ แล้วให้มีแต่ อบต และ อบจ ทั้งประเทศมันไม่เวิร์ค แล้วถึงมาแก้ๆ เปลี่ยนๆ จนถึงทุกวันนี้ยังไม่ลงตัวเลย (ถ้าเล่าเรื่องนี้เต็มเรื่องจะยาวมาก มาก มาก) แต่เล่าสั้นๆ ว่าทุกวันนี้กำลังจะเปลี่ยนทั้งประเทศเป็นเขตเทศบาลทั้งหมด แต่ยังแบ่งเขตกันไม่เสร็จ

และสิ่งที่ไทยรับเอามานั้นคือแบบคลาสสิคเกือบทั้งหมดเลยครับ โดยหลายอย่างพึ่งเอามาใช้หลังจากระบบยุคคลาสสิคโดนยกเลิกไปแล้วก็มี เช่น เขตสุขาภิบาล พึ่งมาเปลี่ยนชื่อไปตอนปี 2542 (อังกฤษเปลี่ยนชื่อปี 1894=2437) เป็น อบต ตามหลังระบบอังกฤษ แล้วระบบเทศบาลก็พึ่งเริ่มเอามาใช้ช่วง 30 ปีมานี้เอง 

กรุงเทพมหานคร หรือ กทม ก็ดัดแปลงมาจาก London County หรือจังหวัด(มณฑล)ลอนดอน อย่างที่กล่าว ซึ่งที่มักจะพูดว่า กรุงเทพไม่ใช่จังหวัด มุมนี้ถ้าในอังกฤษสมัยนั้น ลอนดอนก็ไม่ใช่จังหวัด(มณฑล) ในความรู้สึกตามธรรมเนียม(traditional county) แต่เป็นเขตปกครองที่ครอบคลุมส่วนหนึ่งของ มิดเดิลเซกส์ เคนต์ และ เซอร์รี่ ที่มีลักษณะระดับเดียวกับจังหวัด(มณฑล) เท่านั้น

ระบบเขตของกรุงเทพมหานคร ก็ดัดแปลงจาก metropolitan borough เช่นกัน คือมี สภาเขต หรือ สข (ซึ่งปัจจุบันยกเลิกแล้ว) แต่อำนาจน้อยกว่าของลอนดอนอยู่ระดับหนึ่ง

(เพิ่มเติมว่า ลอนดอนในปัจจุบัน ก็ไม่ได้ใช้ระบบนี้แล้วนะครับ ยกเลิกไปเมื่อปี 1965 กลายเป็นมหานครลอนดอน ที่แบ่งเขตเป็นอีกรูปแบบหนึ่งที่ใหญ่กว่าแทน คือโบโร่ลอนดอน (London Borough) ซึ่งเป็นเทศบาลในตัวเลย)

ทีนี้ก็คือเมืองพัทยา ซึ่งดัดแปลงมาจาก county borough คือมีอำนาจเทียบเท่าจังหวัด แต่ยังถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของจังหวัดชลบุรีตามมุมมองของส่วนกลาง แต่ไทยมีแค่เมืองเดียว ในขณะที่อังกฤษก่อนยกเลิกไปมี 80 กว่าเมือง แม้ในสมัยที่ตั้งพัทยาในปี 2521 อังกฤษจะยกเลิกไปแล้ว 3 ปี 

อีกส่วนที่ต้องเพิ่มคือ เรื่องมณฑลเทศาภิบาล ที่จริงแล้ว county ในอังกฤษ ถูกรับเข้ามาสู่ไทยในฐานะมณฑลเทศาภิบาล ซึ่งปกครองหลาย “หัวเมือง” หรือเมือง ซึ่งต่อมาเปลี่ยนคำเรียกเป็นจังหวัด และเมื่อมณฑลในไทยถูกยกเลิกไป จึงเหลือเพียงแค่จังหวัดเป็นระดับสูงสุด แต่มณฑลของอังกฤษ ในทางหลักการแล้ว ทั้งขนาดและอำนาจ ก็ประมาณจังหวัดของไทย เลยเรียกว่าจังหวัดดีกว่า จะได้เห็นภาพชัดขึ้น