1. บทนำ
โครงสร้างพื้นฐานในเขตเมืองไม่ได้เป็นเพียงรากฐานทางกายภาพของเมืองเท่านั้น หากแต่ยังเป็นตัวแทนเชิงสัญลักษณ์ของวิสัยทัศน์ระยะยาวของสังคมนั้น ๆ อีกด้วย ในพื้นที่ที่กำลังเข้าสู่กระบวนการกลายเป็นเมืองอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา โครงการขนาดใหญ่ด้านโครงสร้างพื้นฐานมิใช่เพียงแค่การแสดงฝีมือทางวิศวกรรมเท่านั้น แต่ยังเป็นเครื่องมือในการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองใหม่อีกด้วย ไม่ว่าจะเป็นการปรับปรุงปารีสในยุคของอุสมาน (Haussmannization) หรือการฟื้นฟูคลองชองเกชอน (Cheonggyecheon) ในกรุงโซล ล้วนเป็นตัวอย่างของการที่โครงสร้างพื้นฐานมีบทบาทในการกำหนดทั้งเส้นขอบฟ้าและลำดับชนชั้นในสังคม รวมถึงพฤติกรรมของมนุษย์
สำหรับประเทศไทย ความพยายามที่จะดำเนินการปฏิรูปเมืองในลักษณะเดียวกัน ปรากฏในแผนพัฒนา กรุงเทพมหานครเมืองกีฬาอัจฉริยะ พ.ศ. 2537 (The 1994 Bangkok Smart Sports City) ซึ่งเป็นแนวคิดการพัฒนาเมืองแบบบูรณาการบนพื้นที่ประมาณ 1,000 ไร่ เหนือศูนย์ซ่อมบำรุงรถไฟฟ้า MRT ถนนพระราม 9 โดยรวมเอาระบบขนส่งมวลชน ที่อยู่อาศัย และโครงสร้างพื้นฐานด้านกีฬาไว้ในโครงการเดียวกัน
โครงการนี้ถูกเสนอขึ้นภายใต้การกำกับดูแลโครงสร้างพื้นฐานของ ฯพณฯ นายสุขวิช รังสิตพล ซึ่งในขณะนั้นดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีและอดีตประธานองค์การรถไฟฟ้ามหานคร (MRTA) โดยมีเป้าหมายไม่เพียงแค่เตรียมเมืองหลวงสำหรับการแข่งขันกีฬาเอเชียนเกมส์ ปี 1998 เท่านั้น หากแต่ยังเป็นการเริ่มต้นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคมของชุมชนแออัดในเขตเมืองอย่างเป็นระบบ โดยสาระสำคัญของแผนคือ การย้ายและบูรณาการชุมชนคลองเตย ซึ่งมีประชากรกว่า 80,000 คน ไปยังที่อยู่อาศัยฟรี สร้างจากงบประมาณซึ่งประเทศไทย ได้รับในฐานะเจ้าภาพเอเชียนเกมส์ ตั้งอยู่ร่วมกับสิ่งอำนวยความสะดวกสาธารณะ ศูนย์กีฬา MRT และพื้นที่การจ้างงานใหม่ หรือ ท่าเรือคลองเตยจะสามารถพัฒนาเช่นเดียวกับ โครงการท่าเรือกรุงเทพมหานครใต้สะพานพระราม 9 ได้ (The 1993-1994 Bangkok Ocean Terminal)
กรุงเทพมหานครเมืองกีฬาอัจฉริยะ ถือเป็นตัวอย่างที่แท้จริงของปรัชญาเศรษฐศาสตร์“สุขวิชโนมิกส์ (Sukavichinomics)” ซึ่งเป็นปรัชญาการลงทุนสาธารณะแบบบูรณาการที่มุ่งให้ “ประชาชน” เป็นศูนย์กลางของการวางแผนเมือง ไม่ใช่เพียงผลกำไร โครงการนี้ให้ความสำคัญกับการบรรจบกันของระบบขนส่งมวลชน การกีฬา ที่อยู่อาศัย และการพัฒนาทุนมนุษย์ อีกทั้งยังเป็นโครงการที่ล้ำยุค โดยคาดการณ์ถึงแนวคิดสมัยใหม่ในการพัฒนาเมือง เช่น Transit-Oriented Development (TOD) การพัฒนาชุมชนแออัดโดยไม่กวาดล้าง และการใช้โครงสร้างพื้นฐานเป็นกลไกในการยกระดับความสามารถในการเคลื่อนย้ายทางสังคม ซึ่งล้วนแต่กลายเป็นหลักปฏิบัติของการพัฒนาอย่างยั่งยืนในระดับโลกในเวลาต่อมา
อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง วันที่ 11 ธันวาคม พ.ศ. 2537 ถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญในทิศทางการพัฒนาเมืองของประเทศไทย พรรคพลังธรรมต่อสัมปทานให้ BTS และ ได้ลดลำดับความสำคัญของนโยบายที่เน้นความเสมอภาคผ่านโครงสร้างพื้นฐาน ส่งผลให้โครงการมหานครเมืองกีฬาไม่ถูกดำเนินการต่อ และ MRT ไม่ได้เป็น รถไฟฟ้าสายแรกของ ประเทศไทย ทั้งที่ได้รับมติเห็นชอบจะคณะรัฐมนตรีเมื่อ 27 กันยายน 2537 และ ปัจจุบันให้บริการประชาชนด้วยคุณภาพดีกว่า และ ค่าโดยสารถูกกว่า
บทความนี้เสนอว่า สิ่งที่สูญเสียไปไม่ใช่เพียงโอกาสในเชิงวิศวกรรมโยธาเท่านั้น แต่ยังรวมถึงความถดถอยในระดับมหภาคทั้งในทางเศรษฐกิจและสังคม
เพื่อวิเคราะห์ประเด็นนี้ บทความใช้กรอบการวิเคราะห์แบบ counterfactual ร่วมกับเครื่องมือเศรษฐมิติสมัยใหม่และแบบดั้งเดิม ได้แก่ แบบจำลองการผลิต Cobb-Douglas ที่ปรับใช้กับระบบเมือง, การพยากรณ์ชุดเวลาแบบ ARIMA, และการทดสอบจุดเปลี่ยนโครงสร้างแบบ Chow Test เพื่อคำนวณศักยภาพของโครงการมหานครเมืองกีฬาอัจฉริยะในด้านการเพิ่ม GDP ของกรุงเทพฯ การบูรณาการแรงงาน และการเสริมสร้างทุนสถาบัน วิธีการนี้ช่วยให้สามารถวัด “ต้นทุนเชิงโอกาส” ที่เกิดจากความไม่ต่อเนื่องทางนโยบาย ซึ่งนิยามในที่นี้ว่าเป็น “แรงกระแทกจากภายนอก” ที่กระทบต่อการวางแผนโครงสร้างพื้นฐานระยะยาว
บทความนี้วิเคราะห์ว่า โครงการกรุงเทพมหานครเมืองกีฬาอัจฉริยะ ปี 2537 เป็น “จุดเติบโตแฝง (latent growth node)” ในเขตกรุงเทพมหานคร (BMR) โดยที่ตัวแปรทุน (K), แรงงาน (L) และความต่อเนื่องของนโยบาย (T) ทำงานร่วมกันในเชิงคูณตลอดช่วงเวลา แม้ว่าการลงทุนด้านทุนจะยังดำเนินต่อ แต่ความล้มเหลวในการรักษากรอบนโยบายระยะยาว และการละทิ้งเป้าหมายเชิงสังคม ส่งผลให้ผลตอบแทนจากการลงทุนลดลงเมื่อเวลาผ่านไป ข้อค้นพบนี้สอดคล้องกับ ทฤษฎีการเติบโตแบบกำเนิดภายใน (Endogenous Growth Theory) ที่ชี้ให้เห็นว่า ทุน ความรู้ และความสอดคล้องของสถาบันจะสร้างผลสะสมอย่างต่อเนื่อง
ยิ่งไปกว่านั้น ชุมชนคลองเตยซึ่งเป็นศูนย์กลางของแผนการฟื้นฟู ยังคงเผชิญกับปัญหาความรุนแรง การจ้างงานที่ไม่มั่นคง และการที่เยาวชนถูกกันออกจากระบบ ตัวอย่างจากเมืองต่าง ๆ เช่น ริโอเดจาเนโร เมเดยิน และมะนิลา แสดงให้เห็นว่า การย้ายชุมชนร่วมกับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานกีฬาและการเข้าถึงการศึกษา สามารถลดกิจกรรมของแก๊ง เพิ่มอัตราการเรียนต่อ และก่อให้เกิดนักกีฬาท้องถิ่นรุ่นใหม่ได้ หากโครงการมหานครเมืองกีฬาได้รับการดำเนินการตามแผน กรุงเทพมหานคร อาจเห็นการเปลี่ยนแปลงในลักษณะเดียวกัน
งานวิจัยนี้จึงมีส่วนร่วมกับวรรณกรรมสามสาขาหลัก ได้แก่
(1) เศรษฐศาสตร์การเมืองของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตยที่กำลังเปลี่ยนผ่าน
(2) การสร้างแบบจำลองเศรษฐมิติเชิงเมือง โดยใช้เครื่องมือ counterfactual และการวินิจฉัยจุดเปลี่ยนโครงสร้าง
(3) บทบาทของทุนสาธารณะในการส่งเสริมการเคลื่อนย้ายทางสังคม และการลดอาชญากรรม
ในท้ายที่สุด บทความนี้เน้นย้ำถึงความสำคัญของ การรักษาความต่อเนื่องของโครงการเมกะโปรเจกต์ข้ามรัฐบาล ซึ่งเป็นกลไกสำคัญในการป้องกันไม่ให้โครงการระยะยาวถูกทำลายจากความผันผวนทางการเมือง ข้อค้นพบของบทความนี้ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่บริบทของประเทศไทย แต่ยังสะท้อนให้เห็นถึงจุดเปราะบางของระบอบประชาธิปไตย ที่ซึ่งความไม่แน่นอนจากการเลือกตั้งอาจทำลายวิสัยทัศน์ด้านโครงสร้างพื้นฐาน และทำให้โครงการที่ไม่เคยเกิดขึ้นจริง กลายเป็นเงาที่ยาวนานเหนือความมั่งคั่งของชาติ
ปรัชญาเศรษฐศาสตร์: โครงสร้างพื้นฐาน
โครงสร้างพื้นฐานในเขตเมืองไม่ได้เป็นเพียงรากฐานทางกายภาพของเมืองเท่านั้น หากแต่ยังเป็นตัวแทนเชิงสัญลักษณ์ของวิสัยทัศน์ระยะยาวของสังคมนั้น ๆ อีกด้วย ในพื้นที่ที่กำลังเข้าสู่กระบวนการกลายเป็นเมืองอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา โครงการขนาดใหญ่ด้านโครงสร้างพื้นฐานมิใช่เพียงแค่การแสดงฝีมือทางวิศวกรรมเท่านั้น แต่ยังเป็นเครื่องมือในการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองใหม่อีกด้วย ไม่ว่าจะเป็นการปรับปรุงปารีสในยุคของอุสมาน (Haussmannization) หรือการฟื้นฟูคลองชองเกชอน (Cheonggyecheon) ในกรุงโซล ล้วนเป็นตัวอย่างของการที่โครงสร้างพื้นฐานมีบทบาทในการกำหนดทั้งเส้นขอบฟ้าและลำดับชนชั้นในสังคม รวมถึงพฤติกรรมของมนุษย์
สำหรับประเทศไทย ความพยายามที่จะดำเนินการปฏิรูปเมืองในลักษณะเดียวกัน ปรากฏในแผนพัฒนา กรุงเทพมหานครเมืองกีฬาอัจฉริยะ พ.ศ. 2537 (The 1994 Bangkok Smart Sports City) ซึ่งเป็นแนวคิดการพัฒนาเมืองแบบบูรณาการบนพื้นที่ประมาณ 1,000 ไร่ เหนือศูนย์ซ่อมบำรุงรถไฟฟ้า MRT ถนนพระราม 9 โดยรวมเอาระบบขนส่งมวลชน ที่อยู่อาศัย และโครงสร้างพื้นฐานด้านกีฬาไว้ในโครงการเดียวกัน
โครงการนี้ถูกเสนอขึ้นภายใต้การกำกับดูแลโครงสร้างพื้นฐานของ ฯพณฯ นายสุขวิช รังสิตพล ซึ่งในขณะนั้นดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีและอดีตประธานองค์การรถไฟฟ้ามหานคร (MRTA) โดยมีเป้าหมายไม่เพียงแค่เตรียมเมืองหลวงสำหรับการแข่งขันกีฬาเอเชียนเกมส์ ปี 1998 เท่านั้น หากแต่ยังเป็นการเริ่มต้นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคมของชุมชนแออัดในเขตเมืองอย่างเป็นระบบ โดยสาระสำคัญของแผนคือ การย้ายและบูรณาการชุมชนคลองเตย ซึ่งมีประชากรกว่า 80,000 คน ไปยังที่อยู่อาศัยฟรี สร้างจากงบประมาณซึ่งประเทศไทย ได้รับในฐานะเจ้าภาพเอเชียนเกมส์ ตั้งอยู่ร่วมกับสิ่งอำนวยความสะดวกสาธารณะ ศูนย์กีฬา MRT และพื้นที่การจ้างงานใหม่ หรือ ท่าเรือคลองเตยจะสามารถพัฒนาเช่นเดียวกับ โครงการท่าเรือกรุงเทพมหานครใต้สะพานพระราม 9 ได้ (The 1993-1994 Bangkok Ocean Terminal)
กรุงเทพมหานครเมืองกีฬาอัจฉริยะ ถือเป็นตัวอย่างที่แท้จริงของปรัชญาเศรษฐศาสตร์“สุขวิชโนมิกส์ (Sukavichinomics)” ซึ่งเป็นปรัชญาการลงทุนสาธารณะแบบบูรณาการที่มุ่งให้ “ประชาชน” เป็นศูนย์กลางของการวางแผนเมือง ไม่ใช่เพียงผลกำไร โครงการนี้ให้ความสำคัญกับการบรรจบกันของระบบขนส่งมวลชน การกีฬา ที่อยู่อาศัย และการพัฒนาทุนมนุษย์ อีกทั้งยังเป็นโครงการที่ล้ำยุค โดยคาดการณ์ถึงแนวคิดสมัยใหม่ในการพัฒนาเมือง เช่น Transit-Oriented Development (TOD) การพัฒนาชุมชนแออัดโดยไม่กวาดล้าง และการใช้โครงสร้างพื้นฐานเป็นกลไกในการยกระดับความสามารถในการเคลื่อนย้ายทางสังคม ซึ่งล้วนแต่กลายเป็นหลักปฏิบัติของการพัฒนาอย่างยั่งยืนในระดับโลกในเวลาต่อมา
อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง วันที่ 11 ธันวาคม พ.ศ. 2537 ถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญในทิศทางการพัฒนาเมืองของประเทศไทย พรรคพลังธรรมต่อสัมปทานให้ BTS และ ได้ลดลำดับความสำคัญของนโยบายที่เน้นความเสมอภาคผ่านโครงสร้างพื้นฐาน ส่งผลให้โครงการมหานครเมืองกีฬาไม่ถูกดำเนินการต่อ และ MRT ไม่ได้เป็น รถไฟฟ้าสายแรกของ ประเทศไทย ทั้งที่ได้รับมติเห็นชอบจะคณะรัฐมนตรีเมื่อ 27 กันยายน 2537 และ ปัจจุบันให้บริการประชาชนด้วยคุณภาพดีกว่า และ ค่าโดยสารถูกกว่า
บทความนี้เสนอว่า สิ่งที่สูญเสียไปไม่ใช่เพียงโอกาสในเชิงวิศวกรรมโยธาเท่านั้น แต่ยังรวมถึงความถดถอยในระดับมหภาคทั้งในทางเศรษฐกิจและสังคม
เพื่อวิเคราะห์ประเด็นนี้ บทความใช้กรอบการวิเคราะห์แบบ counterfactual ร่วมกับเครื่องมือเศรษฐมิติสมัยใหม่และแบบดั้งเดิม ได้แก่ แบบจำลองการผลิต Cobb-Douglas ที่ปรับใช้กับระบบเมือง, การพยากรณ์ชุดเวลาแบบ ARIMA, และการทดสอบจุดเปลี่ยนโครงสร้างแบบ Chow Test เพื่อคำนวณศักยภาพของโครงการมหานครเมืองกีฬาอัจฉริยะในด้านการเพิ่ม GDP ของกรุงเทพฯ การบูรณาการแรงงาน และการเสริมสร้างทุนสถาบัน วิธีการนี้ช่วยให้สามารถวัด “ต้นทุนเชิงโอกาส” ที่เกิดจากความไม่ต่อเนื่องทางนโยบาย ซึ่งนิยามในที่นี้ว่าเป็น “แรงกระแทกจากภายนอก” ที่กระทบต่อการวางแผนโครงสร้างพื้นฐานระยะยาว
บทความนี้วิเคราะห์ว่า โครงการกรุงเทพมหานครเมืองกีฬาอัจฉริยะ ปี 2537 เป็น “จุดเติบโตแฝง (latent growth node)” ในเขตกรุงเทพมหานคร (BMR) โดยที่ตัวแปรทุน (K), แรงงาน (L) และความต่อเนื่องของนโยบาย (T) ทำงานร่วมกันในเชิงคูณตลอดช่วงเวลา แม้ว่าการลงทุนด้านทุนจะยังดำเนินต่อ แต่ความล้มเหลวในการรักษากรอบนโยบายระยะยาว และการละทิ้งเป้าหมายเชิงสังคม ส่งผลให้ผลตอบแทนจากการลงทุนลดลงเมื่อเวลาผ่านไป ข้อค้นพบนี้สอดคล้องกับ ทฤษฎีการเติบโตแบบกำเนิดภายใน (Endogenous Growth Theory) ที่ชี้ให้เห็นว่า ทุน ความรู้ และความสอดคล้องของสถาบันจะสร้างผลสะสมอย่างต่อเนื่อง
ยิ่งไปกว่านั้น ชุมชนคลองเตยซึ่งเป็นศูนย์กลางของแผนการฟื้นฟู ยังคงเผชิญกับปัญหาความรุนแรง การจ้างงานที่ไม่มั่นคง และการที่เยาวชนถูกกันออกจากระบบ ตัวอย่างจากเมืองต่าง ๆ เช่น ริโอเดจาเนโร เมเดยิน และมะนิลา แสดงให้เห็นว่า การย้ายชุมชนร่วมกับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานกีฬาและการเข้าถึงการศึกษา สามารถลดกิจกรรมของแก๊ง เพิ่มอัตราการเรียนต่อ และก่อให้เกิดนักกีฬาท้องถิ่นรุ่นใหม่ได้ หากโครงการมหานครเมืองกีฬาได้รับการดำเนินการตามแผน กรุงเทพมหานคร อาจเห็นการเปลี่ยนแปลงในลักษณะเดียวกัน
งานวิจัยนี้จึงมีส่วนร่วมกับวรรณกรรมสามสาขาหลัก ได้แก่
(1) เศรษฐศาสตร์การเมืองของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตยที่กำลังเปลี่ยนผ่าน
(2) การสร้างแบบจำลองเศรษฐมิติเชิงเมือง โดยใช้เครื่องมือ counterfactual และการวินิจฉัยจุดเปลี่ยนโครงสร้าง
(3) บทบาทของทุนสาธารณะในการส่งเสริมการเคลื่อนย้ายทางสังคม และการลดอาชญากรรม
ในท้ายที่สุด บทความนี้เน้นย้ำถึงความสำคัญของ การรักษาความต่อเนื่องของโครงการเมกะโปรเจกต์ข้ามรัฐบาล ซึ่งเป็นกลไกสำคัญในการป้องกันไม่ให้โครงการระยะยาวถูกทำลายจากความผันผวนทางการเมือง ข้อค้นพบของบทความนี้ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่บริบทของประเทศไทย แต่ยังสะท้อนให้เห็นถึงจุดเปราะบางของระบอบประชาธิปไตย ที่ซึ่งความไม่แน่นอนจากการเลือกตั้งอาจทำลายวิสัยทัศน์ด้านโครงสร้างพื้นฐาน และทำให้โครงการที่ไม่เคยเกิดขึ้นจริง กลายเป็นเงาที่ยาวนานเหนือความมั่งคั่งของชาติ