ถ้าฟังการอภิปรายในสภา เหมือน สส. ส่วนใหญ่ จะมองว่างบประมาณปี 64 ไม่ตอบสนองต่อ
ภาวะประเทศซึ่งกำลังมีปัญหาทางเศรษฐกิจ คือไม่ต่างจากงบปีอื่นๆ
เมื่อครู่นี้ผมฟัง สส.สิริกัญญา พูดในวอยซ์ทีวี รู้สึกเลยว่าเธอเก่งมาก คือไม่ได้รู้เแต่เรื่องการใช้งบ
แต่รู้ถึงกระบวนการทำงบด้วย
แน่นอน สส.พรรคก้าวไกล ส่วนใหญ่พูดเก่งอยู่แล้ว ตอนที่ผมเป็นกปปส.นั้น เคยได้ยินชื่อสส.พรรคนี้
หลายคน แต่ไม่เคยฟังว่าเขาพูดอย่างไร แต่เมื่อผมฟังคุณธนาธรพูดก็รู้สึกประทับใจ จนเปลี่ยนสีเสื้อ
(ในทางการเมืองนั้นคนพูดเก่ง ก็คือคนเก่ง เพราะสามารถบรรลุเป้าหมายของงานได้)
เรื่องที่ผมจะเล่าไม่เกี่ยวกับสีเสื้อนะครับ เพียงแต่ขอ declare ตัวเอง เหมือนในงานวิจัย
ผมอยากเล่าสนุกๆ อย่าซีเรียสนะครับ
เจ๊สั่งทำงบ
การทำงบประมาณประจำปี จะเริ่มขึ้นในบ่ายวันพุธ เมื่อเจ๊จากกองแผนงาน โทรมาที่กองด้วยน้ำเสียงตื่นเต้น
"ต้อย (ชื่อหัวหน้ากลุ่มแผนของกอง) ท่านสั่งให้ส่งงบปี ------ ด่วน ขอวันศุกร์นี้ ท่านจะเอาเข้า ครม.วันอังคาร"
ความรู้พื้นฐาน
สิ่งที่เราเรียกว่าว่ากระทรวงนั้น ไม่มีจริง หน่วยงานที่บริหารประเทศคือกรม ซึ่งมีอธิบดีเป็นหัวหน้า
กระทรวงนั้นเป็นแค่การรวมตัวของกรมแบบหลวมๆ เป็นเหมือนคลับของอธิบดี ซึ่งมักมีวาระลับๆ
การทำงบนั้นด่วนเสมอ ส่วนมากมีเวลาให้เขียนวันเดียว หรือสองวัน
นั่นก็เพราะกองแผนงานและกลุ่ม(ระดับกอง)มักจะยุ่งอยู่ตลอดเวลาเรื่องการปรับงบกับการร่างแผน
ซึ่งแทบไม่เคยเอามาใช้เลย แต่ต้องมีให้ผู้นิเทศก์ตรวจ
และที่ยุ่งนั้นเพราะงบต้องคำนวณละเอียดขนาดคอฟฟี่เบรคนี้จะราคาเท่าไหร่ !
แผนยุทธศาสตร์
การทำงบนั้น ต้องทำตามแผนยุทธศาสตร์
ตอนที่ผมยังไม่ออกจากราชการ ไม่มีแผน 20 ปี
แต่มีแผนยุทธศาสตร์ชาติ เช่น ยุทธศาสตร์สิ่งแวดล้อมฯ
ยุทธศาสตร์แรงงานนอกระบบ เป็นต้น
แผนยุทธศาสตร์ เหล่านี้ที่จริงไม่ใช่แผน Strategic planning
ตามที่ชื่อมันบอก แต่เป็นเพียงนโยบายคร่าวๆ ว่ารัฐบาลอยากทำอะไร
ข้าราชการระดับ "ตัวกระทรวง" ก็จะลอกแผนเหล่านี้มาเป็นแผนยุทธฯกระทรวง
โดยดูว่าตัวเองอยากทำอะไร และจะบิดแผนชาติเหล่านี้มารองรับได้หรือไม่ ส่วนใหญ่ก็ได้
การลอกแผน
ข้าราชการระดับกรม ก็ลอกแผนกระทรวง
ข้าราชการระดับกอง ก็ลอกแผนกรม
การลอกแผนนี้มีสอง school ของความคิดคือ
- พวกหนึ่งบอกว่าให้ลอกมาตรงๆ แล้วใส่คีย์เวิร์ดที่แสดงความเป็นกรมหรือกองลงไปตรงๆ เช่น
สมมุติมีคำว่า "สวัสดิการแรงงาน" ถ้ากองเราทำเรื่องแรงงานนอกระบบ ก็แก้เป็น "สวัสดิการแรงงานนอกระบบ"
- อีกพวกหนึ่ง บอกว่าให้เขียนใหม่โดยทำ SWOT ใหม่เลย แต่มองของเก่าไว้ (เป็น subset)
เคยมีการอบรมทำแผน โดยวิทยากรเป็นพวกที่เชื่อเรื่องการเขียนใหม่ เพราะมาจากองค์กรมหาชน
เมื่อจบการประชุมผู้ใหญ่ก็มาโวยบอกให้ "ผิดทั้งหมด" แล้วให้แก้ใหม่เป็นแบบที่หนึ่ง
การทำแผน (ต่อ)
หลังจากตัวละครสมมุติคือเจ๊ต้อย ซึ่งอยู่ในกลุ่มแผนงานของกอง ได้รับคำสั่งให้ส่งแผน
เจ๊ก็จะรีบโทรหาหัวหน้ากลุ่มต่างๆ ให้ส่งแผนด่วนวันพฤหัสเย็น (ไม่ใช่ศุกร์)
เช้าวันพฤหัสหัวหน้ากลุ่มต่างๆ ก็จะรีบประชุมลูกน้องร่างแผน ส่วนใหญ่ก็จบด้วยความล้มเหลว
จากนั้นก็เป็นหน้าที่ของดาวรุ่งประจำกลุ่ม เช่นข้าราชการสาวห้วไบรท์ เอาแผนปีเก่าๆ
มาปรับให้มีคีย์เวิร์ดของแผนใหม่ เช่นข้าราชการได้ยินผู้บริหารพูดว่าเศรษฐกิจปีนี้ตกต่ำ
แทนที่จะมีการประชุมสองครั้ง ก็จะให้มีประชุมสี่ครั้ง
เพื่อ กระจายรายได้สู่ท้องถิ่น (ขอเดาเอานะครับ เพราะผมไม่ได้อยู่ในราชการตอนนี้)
การทำแผนนี้มีสองแบบที่สุดขั้ว น่าจะ 50 ต่อ 50 เช่น
- แบบหนึ่งคือมีการประชุมและพยายามทำแผนให้โอเค
- อีกแบบเป็นแบบรีบร้อนจนเละ เช่นหัวหน้ากลุ่มไลน์มาหาลูกน้องดาวรุ่งตอนเที่ยงคืน
ให้ส่งแผนเช้า (ผมยอมรับว่าไม่เคยเจอกับตัวเอง แต่ได้ยินมา)
แผนขาขึ้นขาลง
เมื่อกองได้แผนจากกลุ่ม (หน่วยงานวิชาการที่ทำงานจริง)
ก็เอามาเย็บรวมๆกัน อ้างยุทธศาสตร์ให้ตรง แล้วส่งกรม
กรมก็เอาของแต่ละกองมาเย็บรวม ส่งกระทรวง
ที่จริงก็คือไม่ทันวังอังคารนั่นแหละ เพราะเจ๊หัวหน้ากองแผนงาน
กะแล้วว่าไม่ทัน แต่จะให้ทันอังคารหน้า
เรียกว่าแผนงบขาขึ้น
เมื่อแผนนี้ผ่านสภาก็จะเรียกว่า สมุดขาวขลิบแดง ซึ่งเป็นเหมือนไบเบิ้ล
จากนั้น กรมก็จะทำแผนขาลง โดยจัดประชุมที่โรงแรมตามต่างจังหวัดเพื่อตีความ
ว่างบที่ได้จริงๆ จะเอาไปทำอะไร
ผุ้ใหญ่ก็จะพยายามขอหักงบเพื่อเอาไว้ใช้ส่วนกลาง ฯลฯ
กลางคืนพอปาร์ตี้เสร็จ พวกข้าราชการเก่งๆ
ก็พยายามนั่งสรุปงานจนเช้าซึ่งปวดหัวมาก
เพราะบางทีมี error มากมายเช่น ส่งงบไปผิดเวอร์ชั่น ฯลฯ
สรุป
ก็คือในระบบงบปัจจุบัน ไม่มีความเป็นไปได้เลย ที่การทำงบจะตอบสนองต่อสถานการณ์บ้านเมือง
แม้ข้าราชการจะอ่านหนังสือพิมพ์ หรือดูสถิติพบว่ากำลังเกิดปัญหาบางอย่าง ก็ไม่สามารถจะดึง
มาเชื่อมกับยุทธฯ และที่สำคัญคือ KPI ซึ่งผมยังไม่ได้กล่าว
แต่ละปีจึงเอาแผนเก่ามาปัดฝุ่นใหม่
ปัญหาอีกอย่างคือแม้ข้าราชการคนนั้นพยายามจะดึงการทำแผนมาเชื่อมกับปัญหาประเทศก็ไม่
สามารถทำแบบเป็นเนื้อเป็นหนังได้
(เช่นแทนที่จะแจกเงินเฉยๆ อาจบอกว่าปีนี้จะรับลูกจ้างมาช่วยดูแลผู้ป่วย เพิ่มอีก 5 หมื่นคน
ซึ่งในระบบปัจจุบัน ไม่รู้จะเสนอที่ไหน)
ทางแก้
นึกไม่ออก ผมคิดว่าระบบกระจายอำนาจอาจช่วยได้ เช่นงบส่วนใหญ่ไปลงที่จังหวัด
และสามารถทำแผนเองได้ เพียงไม่ละเมิดยุทธศาสตร์ชาติรุนแรง
ส่วนกลางทำเฉพาะเรื่องที่จังหวัดทำไม่ได้ เช่นการซื้ออาวุธ สวัสดิการบางอย่าง หรือ งบ สปสช. ฯลฯ
คุยเรื่องการทำงบประมาณ และมันไม่ตอบสนองภาวะเศรษฐกิจตอนนี้จริงหรือ
ภาวะประเทศซึ่งกำลังมีปัญหาทางเศรษฐกิจ คือไม่ต่างจากงบปีอื่นๆ
เมื่อครู่นี้ผมฟัง สส.สิริกัญญา พูดในวอยซ์ทีวี รู้สึกเลยว่าเธอเก่งมาก คือไม่ได้รู้เแต่เรื่องการใช้งบ
แต่รู้ถึงกระบวนการทำงบด้วย
แน่นอน สส.พรรคก้าวไกล ส่วนใหญ่พูดเก่งอยู่แล้ว ตอนที่ผมเป็นกปปส.นั้น เคยได้ยินชื่อสส.พรรคนี้
หลายคน แต่ไม่เคยฟังว่าเขาพูดอย่างไร แต่เมื่อผมฟังคุณธนาธรพูดก็รู้สึกประทับใจ จนเปลี่ยนสีเสื้อ
(ในทางการเมืองนั้นคนพูดเก่ง ก็คือคนเก่ง เพราะสามารถบรรลุเป้าหมายของงานได้)
เรื่องที่ผมจะเล่าไม่เกี่ยวกับสีเสื้อนะครับ เพียงแต่ขอ declare ตัวเอง เหมือนในงานวิจัย
ผมอยากเล่าสนุกๆ อย่าซีเรียสนะครับ
เจ๊สั่งทำงบ
การทำงบประมาณประจำปี จะเริ่มขึ้นในบ่ายวันพุธ เมื่อเจ๊จากกองแผนงาน โทรมาที่กองด้วยน้ำเสียงตื่นเต้น
"ต้อย (ชื่อหัวหน้ากลุ่มแผนของกอง) ท่านสั่งให้ส่งงบปี ------ ด่วน ขอวันศุกร์นี้ ท่านจะเอาเข้า ครม.วันอังคาร"
ความรู้พื้นฐาน
สิ่งที่เราเรียกว่าว่ากระทรวงนั้น ไม่มีจริง หน่วยงานที่บริหารประเทศคือกรม ซึ่งมีอธิบดีเป็นหัวหน้า
กระทรวงนั้นเป็นแค่การรวมตัวของกรมแบบหลวมๆ เป็นเหมือนคลับของอธิบดี ซึ่งมักมีวาระลับๆ
การทำงบนั้นด่วนเสมอ ส่วนมากมีเวลาให้เขียนวันเดียว หรือสองวัน
นั่นก็เพราะกองแผนงานและกลุ่ม(ระดับกอง)มักจะยุ่งอยู่ตลอดเวลาเรื่องการปรับงบกับการร่างแผน
ซึ่งแทบไม่เคยเอามาใช้เลย แต่ต้องมีให้ผู้นิเทศก์ตรวจ
และที่ยุ่งนั้นเพราะงบต้องคำนวณละเอียดขนาดคอฟฟี่เบรคนี้จะราคาเท่าไหร่ !
แผนยุทธศาสตร์
การทำงบนั้น ต้องทำตามแผนยุทธศาสตร์
ตอนที่ผมยังไม่ออกจากราชการ ไม่มีแผน 20 ปี
แต่มีแผนยุทธศาสตร์ชาติ เช่น ยุทธศาสตร์สิ่งแวดล้อมฯ
ยุทธศาสตร์แรงงานนอกระบบ เป็นต้น
แผนยุทธศาสตร์ เหล่านี้ที่จริงไม่ใช่แผน Strategic planning
ตามที่ชื่อมันบอก แต่เป็นเพียงนโยบายคร่าวๆ ว่ารัฐบาลอยากทำอะไร
ข้าราชการระดับ "ตัวกระทรวง" ก็จะลอกแผนเหล่านี้มาเป็นแผนยุทธฯกระทรวง
โดยดูว่าตัวเองอยากทำอะไร และจะบิดแผนชาติเหล่านี้มารองรับได้หรือไม่ ส่วนใหญ่ก็ได้
การลอกแผน
ข้าราชการระดับกรม ก็ลอกแผนกระทรวง
ข้าราชการระดับกอง ก็ลอกแผนกรม
การลอกแผนนี้มีสอง school ของความคิดคือ
- พวกหนึ่งบอกว่าให้ลอกมาตรงๆ แล้วใส่คีย์เวิร์ดที่แสดงความเป็นกรมหรือกองลงไปตรงๆ เช่น
สมมุติมีคำว่า "สวัสดิการแรงงาน" ถ้ากองเราทำเรื่องแรงงานนอกระบบ ก็แก้เป็น "สวัสดิการแรงงานนอกระบบ"
- อีกพวกหนึ่ง บอกว่าให้เขียนใหม่โดยทำ SWOT ใหม่เลย แต่มองของเก่าไว้ (เป็น subset)
เคยมีการอบรมทำแผน โดยวิทยากรเป็นพวกที่เชื่อเรื่องการเขียนใหม่ เพราะมาจากองค์กรมหาชน
เมื่อจบการประชุมผู้ใหญ่ก็มาโวยบอกให้ "ผิดทั้งหมด" แล้วให้แก้ใหม่เป็นแบบที่หนึ่ง
การทำแผน (ต่อ)
หลังจากตัวละครสมมุติคือเจ๊ต้อย ซึ่งอยู่ในกลุ่มแผนงานของกอง ได้รับคำสั่งให้ส่งแผน
เจ๊ก็จะรีบโทรหาหัวหน้ากลุ่มต่างๆ ให้ส่งแผนด่วนวันพฤหัสเย็น (ไม่ใช่ศุกร์)
เช้าวันพฤหัสหัวหน้ากลุ่มต่างๆ ก็จะรีบประชุมลูกน้องร่างแผน ส่วนใหญ่ก็จบด้วยความล้มเหลว
จากนั้นก็เป็นหน้าที่ของดาวรุ่งประจำกลุ่ม เช่นข้าราชการสาวห้วไบรท์ เอาแผนปีเก่าๆ
มาปรับให้มีคีย์เวิร์ดของแผนใหม่ เช่นข้าราชการได้ยินผู้บริหารพูดว่าเศรษฐกิจปีนี้ตกต่ำ
แทนที่จะมีการประชุมสองครั้ง ก็จะให้มีประชุมสี่ครั้ง
เพื่อ กระจายรายได้สู่ท้องถิ่น (ขอเดาเอานะครับ เพราะผมไม่ได้อยู่ในราชการตอนนี้)
การทำแผนนี้มีสองแบบที่สุดขั้ว น่าจะ 50 ต่อ 50 เช่น
- แบบหนึ่งคือมีการประชุมและพยายามทำแผนให้โอเค
- อีกแบบเป็นแบบรีบร้อนจนเละ เช่นหัวหน้ากลุ่มไลน์มาหาลูกน้องดาวรุ่งตอนเที่ยงคืน
ให้ส่งแผนเช้า (ผมยอมรับว่าไม่เคยเจอกับตัวเอง แต่ได้ยินมา)
แผนขาขึ้นขาลง
เมื่อกองได้แผนจากกลุ่ม (หน่วยงานวิชาการที่ทำงานจริง)
ก็เอามาเย็บรวมๆกัน อ้างยุทธศาสตร์ให้ตรง แล้วส่งกรม
กรมก็เอาของแต่ละกองมาเย็บรวม ส่งกระทรวง
ที่จริงก็คือไม่ทันวังอังคารนั่นแหละ เพราะเจ๊หัวหน้ากองแผนงาน
กะแล้วว่าไม่ทัน แต่จะให้ทันอังคารหน้า
เรียกว่าแผนงบขาขึ้น
เมื่อแผนนี้ผ่านสภาก็จะเรียกว่า สมุดขาวขลิบแดง ซึ่งเป็นเหมือนไบเบิ้ล
จากนั้น กรมก็จะทำแผนขาลง โดยจัดประชุมที่โรงแรมตามต่างจังหวัดเพื่อตีความ
ว่างบที่ได้จริงๆ จะเอาไปทำอะไร
ผุ้ใหญ่ก็จะพยายามขอหักงบเพื่อเอาไว้ใช้ส่วนกลาง ฯลฯ
กลางคืนพอปาร์ตี้เสร็จ พวกข้าราชการเก่งๆ
ก็พยายามนั่งสรุปงานจนเช้าซึ่งปวดหัวมาก
เพราะบางทีมี error มากมายเช่น ส่งงบไปผิดเวอร์ชั่น ฯลฯ
สรุป
ก็คือในระบบงบปัจจุบัน ไม่มีความเป็นไปได้เลย ที่การทำงบจะตอบสนองต่อสถานการณ์บ้านเมือง
แม้ข้าราชการจะอ่านหนังสือพิมพ์ หรือดูสถิติพบว่ากำลังเกิดปัญหาบางอย่าง ก็ไม่สามารถจะดึง
มาเชื่อมกับยุทธฯ และที่สำคัญคือ KPI ซึ่งผมยังไม่ได้กล่าว
แต่ละปีจึงเอาแผนเก่ามาปัดฝุ่นใหม่
ปัญหาอีกอย่างคือแม้ข้าราชการคนนั้นพยายามจะดึงการทำแผนมาเชื่อมกับปัญหาประเทศก็ไม่
สามารถทำแบบเป็นเนื้อเป็นหนังได้
(เช่นแทนที่จะแจกเงินเฉยๆ อาจบอกว่าปีนี้จะรับลูกจ้างมาช่วยดูแลผู้ป่วย เพิ่มอีก 5 หมื่นคน
ซึ่งในระบบปัจจุบัน ไม่รู้จะเสนอที่ไหน)
ทางแก้
นึกไม่ออก ผมคิดว่าระบบกระจายอำนาจอาจช่วยได้ เช่นงบส่วนใหญ่ไปลงที่จังหวัด
และสามารถทำแผนเองได้ เพียงไม่ละเมิดยุทธศาสตร์ชาติรุนแรง
ส่วนกลางทำเฉพาะเรื่องที่จังหวัดทำไม่ได้ เช่นการซื้ออาวุธ สวัสดิการบางอย่าง หรือ งบ สปสช. ฯลฯ