อาจารย์นิติมธ.ออกแถลงการณ์แย้งศาลรธน.

เมื่อวันที่ ๒๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๓ ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยกรณีคณะกรรมการการเลือกตั้งยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยเพื่อมีคำสั่งยุบพรรคอนาคตใหม่ โดยศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งยุบพรรคอนาคตใหม่ และเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคอนาคตใหม่เป็นเวลา ๑๐ ปี นับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งให้ยุบพรรค โดยศาลรัฐธรรมนูญให้เหตุผลในการยุบพรรคอนาคตใหม่ว่า มาตรา ๖๒ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ได้กำหนดที่มาของรายได้ของพรรคการเมืองไว้อย่างชัดแจ้ง ดังนั้น หากพรรคการเมืองนำเงินส่วนใดที่ไม่ได้มีแหล่งที่มาและวิธีการตามที่กฎหมายระบุไว้ ย่อมถือว่าเป็นเงินที่ได้มาโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้ศาลรัฐธรรมนูญระบุว่า แม้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ จะมิได้บัญญัติห้ามไม่ให้พรรคการเมืองกู้ยืมเงินไว้อย่างชัดแจ้งก็ตาม แต่ก็ไม่ได้รับรองว่าสามารถทำได้ ประกอบกับการที่พรรคการเมืองมีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน และการกู้ยืมเงินแม้มิได้เป็นรายได้ แต่ก็เป็นรายรับและเป็นเงินทางการเมือง การดำเนินการเกี่ยวกับการได้มาและการใช้จ่ายเงินของพรรคการเมืองจึงต้องกระทำภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น นอกจากนั้น ศาลรัฐธรรมนูญยังให้เหตุผลโดยสรุปได้ต่อไปว่า การที่พรรคอนาคตใหม่กู้ยืมเงินโดยมีการคิดอัตราดอกเบี้ยและเบี้ยปรับที่ไม่เป็นไปตามปกติทางการค้าถือเป็นการรับบริจาคเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใด ซึ่งหากว่ามีมูลค่าเกินกว่าสิบล้านบาทต่อปีแล้วย่อมถือว่าเป็นการต้องห้ามตามมาตรา ๖๖ วรรคสองของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ และเมื่อเป็นการรับบริจาคเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดซึ่งขัดกับมาตรา ๖๖ วรรคสอง กรณีจึงถือว่าเป็นกรณีที่พรรคการเมืองรับบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใด โดยรู้หรือควรรู้ว่าได้มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือมีเหตุอันควรสงสัยว่ามีแหล่งที่มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๗๒ ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีอำนาจในการยุบพรรคการอนาคตใหม่ตามมาตรา ๙๒ วรรคหนึ่ง (๓) ของพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน

ด้วยความเคารพต่อคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ คณาจารย์ของคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ดังมีรายนามท้ายแถลงการณ์นี้ (“คณาจารย์นิติศาสตร์”) มีข้อสังเกตและความคิดเห็นต่อคำวินิจฉัยและการให้เหตุผลของศาลรัฐธรรมนูญในคดีดังกล่าวในประเด็นดังต่อไปนี้
๑. พรรคการเมืองไม่ใช่นิติบุคคลที่ใช้อำนาจมหาชน จึงสามารถกู้ยืมได้โดยไม่ต้องมีกฎหมายให้อำนาจ
พรรคการเมืองที่นายทะเบียนพรรคการเมืองรับจดทะเบียนแล้วมีสถานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา๒๐ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ จึงมีสิทธิและหน้าที่ภายใต้พระราชบัญญัติฉบับนี้ นอกจากนี้พรรคการเมืองยังมีสิทธิและหน้าที่ในฐานะนิติบุคคลตามมาตรา ๖๕ และ ๖๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แม้ว่ามาตรา ๒๐ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ จะบัญญัติให้พรรคการเมืองมีวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อดำเนินกิจกรรมทางการเมืองตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และเพื่อส่งผู้สมัครลงรับเลือกตั้งก็ตาม แต่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองไม่ได้ให้อำนาจในทางกฎหมายมหาชนแก่พรรคการเมืองทั้งหลายแต่อย่างใด
ในทางวิชาการ การพิจารณาว่าองค์กรใดองค์กรหนึ่งเป็นนิติบุคคลที่ใช้อำนาจมหาชน (นิติบุคคลมหาชน) หรือไม่ ขึ้นอยู่กับหลักเกณฑ์ ๓ ประการ ได้แก่ ๑. พิจารณาจากกฎหมายที่จัดตั้งนิติบุคคลนั้น ว่าจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายมหาชนซึ่งได้แก่ พระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาหรือไม่ ๒. พิจารณาจากอำนาจที่องค์กรนั้นใช้ ว่าองค์กรนั้นใช้อำนาจมหาชนในลักษณะที่มีอำนาจเหนือหรืออำนาจฝ่ายเดียวหรือไม่ และ ๓. พิจารณาจากกิจกรรมที่นิติบุคคลนั้นดำเนินการ ว่ากิจกรรมที่ทำเป็นเรื่องการจัดทำบริการสาธารณะหรือไม่ โดยที่องค์กรใดองค์กรหนึ่งจะเป็นนิติบุคคลที่ใช้อำนาจมหาชนได้นั้นจะต้องเข้าองค์ประกอบครบถ้วนทั้งสามประการ
เมื่อพิจารณาลักษณะพรรคการเมืองตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ตามองค์ประกอบสามประการข้างต้นจะพบว่า ประการแรก กฎหมายไม่ได้บัญญัติให้พรรคการเมืองสามารถใช้อำนาจมหาชนหรือใช้อำนาจรัฐในลักษณะที่มีอำนาจเหนือหรืออำนาจฝ่ายเดียวแต่อย่างใด ในทางตรงกันข้ามพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวกลับมีเนื้อหาเป็นการควบคุมการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองของพรรคการเมืองให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายเพียงเท่านั้น ในทำนองเดียวกันกับพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ควบคุมการดำเนินการของบริษัทมหาชน พระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัดไม่ได้ให้อำนาจมหาชนหรืออำนาจรัฐแก่บริษัทมหาชนแต่อย่างใด ประการที่สอง เมื่อพิจารณาถึงหลักการทั่วไปของการจัดตั้งพรรคการเมืองก็จะพบว่า พรรคการเมืองทั้งหลายไม่ได้มีอำนาจหน้าที่ในการใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจมหาชนโดยตรง หากแต่ทำหน้าที่เพียงรวบรวมและก่อตั้งเจตจำนงทางการเมืองของประชาชน เพื่อให้มีโอกาสในการเข้าไปใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจมหาชนต่อไปเท่านั้น และเมื่อพิจารณาองค์ประกอบที่สามพบว่า พรรคการเมืองไม่ได้มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง หากแต่เป็นเพียงผู้ทำหน้าที่เสนอนโยบายและดำเนินกิจกรรมทางการเมืองเพื่อแสวงหาโอกาสในการได้รับการเลือกตั้งเท่านั้น และเมื่อได้รับการเลือกตั้งแล้ว ผู้ได้รับการเลือกตั้งจึงจะมีโอกาสเข้าไปใช้อำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะอีกทอดหนึ่ง
เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับกฎหมายของต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายของสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร เยอรมนี หรือฝรั่งเศส พรรคการเมืองทั้งหลายต่างมีสถานะเป็นเพียงนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนทั้งสิ้น กล่าวโดยสรุป คณาจารย์นิติศาสตร์เห็นว่าการที่พรรคการเมืองที่ได้รับอนุญาตให้จดทะเบียนมีสถานะเป็นนิติบุคคลและมีหน้าที่บางประการภายใต้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ไม่ได้ทำให้พรรคการเมืองมีสถานะเป็นนิติบุคลมหาชน เนื่องจากขาดองค์ประกอบครบถ้วนทั้งสามประการดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น ในทำนองเดียวกับสมาคม มูลนิธิ หรือแม้แต่บริษัทมหาชนจำกัด หรือบริษัทรัฐวิสาหกิจที่แม้รัฐเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมดหรือถือหุ้นข้างมาก แต่ไม่ได้มีสถานะเป็นนิติบุคคลมหาชน ทั้งนี้เป็นไปตามหลักทฤษฎีทางกฎหมายและตามแนวคำพิพากษาของศาลฎีกา และศาลปกครองสูงสุดที่วางบรรทัดฐานตลอดมาในระบบกฎหมายไทย และสอดคล้องหลักกฎหมายที่เป็นสากลทั่วโลก เมื่อพรรคการเมืองทั้งหลายไม่ได้มีสถานะเป็นนิติบุคคลที่ใช้อำนาจมหาชน การกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองในฐานะนิติบุคคลนั้นจึงสามารถทำได้โดยที่ไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายให้อำนาจดังเช่นนิติบุคคลที่ใช้อำนาจมหาชนแต่อย่างใด การกู้ยืมเงินจึงเป็นการใช้สิทธิในฐานะนิติบุคคลที่ได้รับการรับรองสภาพบุคคลภายใต้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ นิติบุคคลนี้ย่อมมีความสามารถและมีเสรีภาพในการเข้าทำสัญญาได้ตามใจสมัครภายใต้ขอบอำนาจหน้าที่และวัตถุประสงค์ของพรรคการเมือง ดังนั้นคณาจารย์นิติศาสตร์จึงไม่เห็นด้วยกับความเห็นของศาลรัฐธรรมนูญที่ว่า เมื่อไม่มีกฎหมายอนุญาตให้พรรคการเมืองกู้เงินได้ เงินกู้นั้นจึงเป็นเงินที่ได้มาโดยไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐
๒. การคิดดอกเบี้ยและการกำหนดอัตราดอกเบี้ยเป็นเสรีภาพในการแสดงเจตนาของคู่สัญญา
ศาลรัฐธรรมนูญได้หยิบยกประเด็นขึ้นวินิจฉัยว่า การกู้เงินของพรรคการเมืองที่มีการคิดอัตราดอกเบี้ยและเบี้ยปรับน้อยกว่าอัตราที่กฎหมายกำหนดนั้น เป็นการคิดดอกเบี้ยและเบี้ยปรับที่ไม่เป็นไปตามธุรกิจทางการค้า จึงถือเป็นกรณีที่พรรคการเมืองรับบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใด โดยมีจำนวนสูงกว่าที่กฎหมายกำหนดเอาไว้ที่สิบล้านบาท ซึ่งต้องห้ามตามมาตรา ๖๖ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ประเด็นจึงต้องพิเคราะห์ว่าการให้กู้เงินในอัตราดอกเบี้ยต่ำหรือการไม่คิดดอกเบี้ยนั้น เป็นกรณีที่ถือว่า “ผิดปกติทางการค้า” หรือไม่ คณาจารย์นิติศาสตร์มีความเห็นว่า การคิดดอกเบี้ยและการกำหนดอัตราดอกเบี้ยเป็นเสรีภาพโดยแท้ของเจ้าหนี้และคู่สัญญา การที่เจ้าหนี้ตกลงไม่คิดดอกเบี้ยเลย หรือคิดดอกเบี้ยในอัตราต่ำ เป็นแต่เพียงการที่เจ้าหนี้ไม่ประสงค์จะเรียกค่าตอบแทนจากการให้กู้ยืมหรือค่าเสียโอกาสในการหาประโยชน์จากเงิน แต่ไม่ทำให้เจ้าหนี้สูญเสียหรือเสียหายในทางทรัพย์สิน การไม่คิดดอกเบี้ยหรือคิดดอกเบี้ยในอัตราต่ำจึงไม่ใช่เรื่องผิดปกติทางการค้าแต่อย่างใด ดังจะเห็นได้จากการที่มาตรา ๗ ของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่กำหนดอัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปีในกรณีที่มีการตกลงคิดดอกเบี้ยในหนี้เงิน แต่ไม่มีการกำหนดอัตราดอกเบี้ยเอาไว้ นั่นหมายความว่า ถ้าคู่สัญญาตงลงไม่คิดดอกเบี้ยเลย หรือคิดดอกเบี้ยในอัตราต่ำกว่าร้อยละ ๗.๕ กฎหมายก็ไม่เข้าไปแทรกแซง และปล่อยให้เป็นไปตามเจตนาของคู่สัญญา มาตรา ๗ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์จึงเป็นเครื่องยืนยันว่า การไม่คิดอัตราดอกเบี้ยหรือคิดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ในอัตราต่ำกว่าที่กฎหมายกำหนดจึงเป็นเรื่อง “ปกติ” ด้วยเหตุนี้การให้กู้เงินโดยคิดดอกเบี้ยในอัตราต่ำกว่ากฎหมายกำหนด จึงไม่ใช่การบริจาคหรือการให้ประโยชน์อื่นใด ตามนัยของมาตรา ๖๖ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ หากแต่เป็นหนี้สินที่พรรคการเมืองอาจก่อขึ้นได้ในฐานะที่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน
๓. ข้อเท็จจริงแห่งคดีไม่สามารถปรับเข้ากับมาตรา ๗๒ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ได้
ศาลรัฐธรรมนูญในคดีนี้ได้เชื่อมโยงการบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดเกินกว่าสิบล้านบาท ซึ่งต้องห้ามตามมาตรา ๖๖ วรรคสอง เข้ากับมาตรา ๗๒ วรรคสอง ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ เพื่อให้ศาลมีอำนาจในการออกคำสั่งยุบพรรคการเมืองตามมาตรา ๙๒ วรรคหนึ่ง (๓) ที่กำหนดไว้เป็นการเฉพาะว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจออกคำสั่งยุบพรรคการเมืองเฉพาะกรณีมีการกระทำที่เป็นการฝ่าฝืนมาตรา ๒๐ วรรคสอง มาตรา ๒๘ มาตรา ๓๐ มาตรา ๓๖ มาตรา ๔๔ มาตรา ๔๕ มาตรา ๔๖ มาตรา ๗๒ หรือมาตรา ๗๔ ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ เท่านั้น คณาจารย์นิติศาสตร์มีความเห็นว่า มาตรา ๗๒ ไม่อาจนำมาใช้ตีความประกอบกับมาตรา ๖๖ ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ได้ แม้ว่าบทบัญญัติทั้งสองมาตราจะอยู่ภายใต้หมวด ๕ ว่าด้วยรายได้ของพรรคการเมืองก็ตาม เนื่องจากมาตรา ๗๒ ได้กำหนดข้อห้ามไม่ให้พรรคการเมืองกระทำการไว้เป็นการชัดแจ้งแยกออกจากมาตราอื่นและเป็นมาตรการเฉพาะที่ห้ามพรรคการเมืองรับเงินรายได้ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้มาตรา ๗๒ ได้กำหนดว่า “ห้ามมิให้พรรคการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งในพรรคการเมืองรับบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใด โดยรู้หรือควรจะรู้ว่าได้มาโดยมิชอบด้วยกฎหมายหรือมีเหตุอันควรสงสัยว่ามีแหล่งที่มาโดยมิชอบด้วยกฎหมาย” จะเห็นได้ว่า ความมุ่งหมายของมาตรา ๗๒ ดังกล่าว คือ การห้ามพรรคเมืองเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดอันมาจากการกระทำกิจกรรมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังเช่น เงินที่ได้มาจากการกระทำความผิดอาญาหรือจากการค้ายาเสพติด เป็นต้น ทั้งนี้เพื่อไม่ให้พรรคการเมืองตกอยู่ภายใต้อิทธิพลหรือถูกครอบงำจากกลุ่มหรือองค์กรที่มีวัตถุประสงค์ในการดำเนินการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น
ส่วนความมุ่งหมายตามมาตรา ๖๖ นั้น เป็นการกำหนดจำนวนเงินอย่างสูงหรือเพดานการรับเงินรายได้ที่เป็นเงินบริจาค ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดไม่เกินมูลค่าสิบล้านบาทต่อปี เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้บริจาครายใดใช้กลไกดังกล่าวในการครอบงำการดำเนินการของพรรคการเมือง จะเห็นได้ว่า มาตรการตามมาตรา ๖๖ และมาตรา ๗๒ ไม่ได้เป็นเรื่องเดียวกันหรือเชื่อมโยงกัน การปรับใช้กฎหมายทั้งสองมาตราจึงแยกออกจากกันได้ ดังนั้น การรับเงินบริจาค ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดตามมาตรา ๖๖ จึงไม่อาจเ