JJNY : เสดตะกิดดี๊ดี...ซี้จุกสูญ การคลังในช่วงขาลง : โดย วีรพงษ์ รามางกูร

ปรากฏการณ์อย่างหนึ่งในช่วงเศรษฐกิจขาลงก็คือ รายรับจากภาษีอากรของรัฐบาลมักจะไม่ได้ตามเป้าหมาย ในขณะที่รายจ่ายของรัฐบาลก็มักจะไม่ลดลงตามภาวะเศรษฐกิจ ตรงกันข้ามในยามเศรษฐกิจขาลงก็มักจะมีเสียงเรียกร้องหรือมีความต้องการจากประชาชน ให้รัฐบาลเพิ่มโครงการต่างๆ เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชน ที่เริ่มมีเสียงว่าตกงาน หรือมีเสียงเรียกร้องให้พยุงราคาบ้าง ประกันราคาพืชผลสินค้าเกษตรต่างๆ ซึ่งจะเกิดขึ้นพร้อมๆ กับภาวะเศรษฐกิจซบเซา เพราะราคาตลาดโลกของสินค้าขั้นปฐมตกต่ำ ทำให้ราคาสินค้าเกษตรของเราตกต่ำ เป็นสาเหตุสำคัญอย่างหนึ่งที่ทำให้เกิดภาวะเศรษฐกิจซบเซา

เมื่อรายได้จากภาษีอากรของรัฐบาลหลุดเป้า รายจ่ายเป็นไปตามเป้าหมาย การขาดดุลงบประมาณก็จะเป็นเป้าหมาย หากฐานะการเงินของประเทศอ่อนแอ เช่น ดุลการค้า ดุลบัญชีเดินสะพัดขาดดุลอย่างต่อเนื่อง ทุนสำรองระหว่างประเทศที่แท้จริงไม่มี กล่าวคือธนาคารกลางหรือธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นหนี้กองทุนระหว่างประเทศและเป็นหนี้จากสถาบันอื่น รวมทั้งรัฐบาลเองก็มีหนี้ธนาคารโลก ธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชียหรือรัฐบาลต่างประเทศ เป็นหนี้ในสกุลเงินตราต่างประเทศ ยอดหนี้เกินเพดานที่กำหนดไว้ เป็นเหตุให้ภาระการชำระเงินต้นและดอกเบี้ยที่อยู่ในรูปเงินตราต่างประเทศสูงเมื่อเทียบกับรายรับจากการส่งออกในบัญชีเดินสะพัด ในสถานการณ์อย่างนี้รัฐบาลต้องระมัดระวังการใช้จ่ายเกินตัว จนทำให้เกิดการขาดดุลงบประมาณ อันจะทำให้การขาดดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดมีฐานะแย่ลง

แต่ขณะนี้สถานะการเงินการคลังของประเทศไทยมิได้อ่อนแออย่างนั้น มีความมั่นคงแข็งแรงอย่างมาก เพราะดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดยังเกินดุล ค่าเงินบาทมีแนวโน้มจะแข็งขึ้น ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องนำเงินบาทออกมาซื้อเงินตราต่างประเทศเข้าไปเก็บเป็นทุนสำรอง เพื่อไม่ให้ค่าเงินบาทแข็งเร็วเกินไป ซึ่งเราจะสังเกตได้จากตัวเลขที่ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องประกาศทุกวันศุกร์ ถ้าตัวเลขทุนสำรองระหว่างประเทศจากบัญชีสำรองทั่วไปเพิ่มขึ้น ก็หมายความว่าธนาคารแห่งประเทศไทยเอาเงินบาทออกมาซื้อเงินดอลลาร์เข้าไปเก็บไว้ในบัญชีทุนสำรองทั่วไป ขณะเดียวกันปริมาณเงินบาทในท้องตลาดก็จะเพิ่มขึ้น

ในขณะที่ฐานะทางการเงินของประเทศมั่นคงแข็งแรง แต่ภาวะเศรษฐกิจกลับซบเซาเพราะภาวะเศรษฐกิจโลก ทำให้รายรับจากการส่งออกของเราหดตัวแทนที่จะขยายตัว ในขณะที่รายรับจากการส่งออกหดตัว รายจ่ายจากการนำเข้ากลับหดตัวมากกว่า รวมทั้งรายรับจากนักท่องเที่ยวจีนที่หลั่งไหลเข้ามาเที่ยวเมืองไทยสูงกว่าเป้าหมายเป็นอันมาก จนทำให้ดุลบัญชีเดินสะพัดยังเกินดุล

ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจที่ซบเซา ถ้าหากรายรับจากการท่องเที่ยวไม่เกินเป้าหมาย ภาวะเศรษฐกิจก็จะยิ่งซบเซากว่านี้

นโยบายการคลังที่ถูกต้องและน่าจะทำก็คือ รัฐบาลควรจะขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้น โดยการใช้จ่ายในโครงการลงทุนเพิ่มขึ้น การชดเชยการขาดดุลงบประมาณควรทำเป็นลำดับดังนี้คือ ใช้เงินคงคลังที่สะสมมาเสียก่อน เมื่อเงินคงคลังลดลงถึงจุดที่เหมาะสมกับการใช้จ่ายงบประมาณแล้ว ก็ควรจะออกพันธบัตรกู้เงินจากตลาดให้มากขึ้น เพราะการกู้เงินของรัฐบาลในช่วงระยะนี้ไม่เป็นอันตราย เพราะยอดหนี้สาธารณะที่ตั้งเป้าหมายไว้ว่าไม่ควรเกิน 60 เปอร์เซ็นต์ ของรายได้ประชาชาติยังมียอดต่ำมาก กล่าวคือมียอดหนี้สาธารณะเพียงประมาณร้อยละ 45 ของรายได้ประชาชาติเท่านั้น อีกทั้งการชดเชยการขาดดุลงบประมาณ โดยการออกพันธบัตรกู้เงินจากประชาชนจะช่วยลดปริมาณเงินบาทในตลาดลง จะได้ไม่ทำให้อัตราดอกเบี้ยต่ำเกินไป จนเป็นอันตรายกับผู้ออมหรือผู้สูงอายุที่ดำรงชีพอยู่ได้เพราะรายได้ที่เป็นดอกเบี้ยจากเงินออม

ในช่วงวัฏจักรเช่นนี้ กล่าวคือ ยอดหนี้สาธารณะยังอยู่ในระดับต่ำ การชดเชยการขาดดุลทั้งหมดควรใช้จากเงินกู้โดยการออกพันธบัตรเงินบาท ไม่ควรกู้ยืมเงินตราต่างประเทศ เพราะจะเป็นการเพิ่มภาระให้ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องออกพันธบัตรมาดูดรับเงินตราต่างประเทศซึ่งมากจนเกินพอแล้ว ส่วนบัญชีเงินทุนที่เงินไหลเข้าออกเพื่อลงทุนในตราสารหนี้ระยะยาวและตลาดหลักทรัพย์ก็อยู่ในภาวะปกติ ยังไม่ต้องการการแทรกแซงจากทางการ

รัฐบาลยังไม่ควรขึ้นภาษีหรือนำภาษีใหม่มาใช้ เช่น ภาษีมรดกหรือการขึ้นภาษีทรัพย์สิน เพราะการบริหารการจัดเก็บที่มีประสิทธิภาพและเป็นธรรมทำได้ยาก มีค่าใช้จ่ายสูง ไม่คุ้มกับรายได้ที่จะได้เพิ่มขึ้น ทั้งยังจะทำให้มีการโยกย้ายทรัพย์สินไปอยู่ในรูปอื่นหรือถูกส่งออกไปนอกประเทศ

แต่ถ้าถึงสถานการณ์ที่ยอดหนี้สาธารณะสูงขึ้นถึงร้อยละ 55 ของรายได้ประชาชาติ แม้จะยังไม่ชนเพดานร้อยละ 60 ของรายได้ประชาชาติตามเป้าหมาย และเห็นว่าเพื่อความไม่ประมาทจะต้องขึ้นภาษีบ้าง แต่ก็ไม่ควรขึ้นภาษีอย่างอื่น เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา หรือภาษีเงินได้นิติบุคคล หรือภาษีศุลกากร ถึงตอนนั้นถ้าจะต้องขึ้นภาษีก็ควรพิจารณาขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มหรือ VAT จากที่เก็บอยู่ในอัตราร้อยละ 7 เพราะภาษีมูลค่าเพิ่มขณะนี้เป็นภาษีที่มีฐานกว้างที่สุด เป็นธรรมที่สุด เป็นกลางที่สุด หากต้องการรายได้เพิ่มขึ้นหนึ่งแสนล้านบาท ก็ต้องขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มเพียง 1 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น ไม่ทำให้อัตราเงินเฟ้อเพิ่มขึ้นในขณะนี้ เพราะอัตราเงินเฟ้ออยู่ในระดับต่ำมากอยู่แล้ว จนมีความวิตกว่าภาวะเศรษฐกิจจะเข้าสู่ภาวะเงินฝืดเสียด้วยซ้ำ หากจะใช้ภาษีอื่นๆ เพื่อหาเงินหนึ่งแสนล้านบาทต้องขึ้นภาษีหลายอย่าง เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคล ซึ่งจะกระทบต่อฐานะความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

ความจริงแล้วนักธุรกิจหรือสื่อมวลชนก็ไม่น่าจะคัดค้าน เพราะภาระของภาษีมูลค่าเพิ่มนั้นควรจะตกอยู่กับผู้บริโภค ผู้ซื้อคนสุดท้าย ไม่ใช่ผู้ผลิต เพราะมีการคืนภาษีทุกขั้นตอนของการผลิต อีกทั้งสินค้าจำเป็นเช่น อาหาร เครื่องนุ่งห่ม ยารักษาโรค ก็ไม่ต้องเสียภาษีมูลค่าเพิ่ม ถ้าซื้อจากตลาดสดมาทำอาหารบริโภคเองที่บ้าน ไม่ใช่ภัตตาคาร ซึ่งปกติประชาชนผู้มีรายได้น้อยก็ทำเช่นนั้นอยู่แล้ว แต่กลับเป็นว่าภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นภาษีที่ถูกต่อต้านมากที่สุด อาจจะเป็นเพราะระบบการจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มของเรายังมีช่องโหว่ หรือมีจุดอ่อนที่ยังมีผู้ที่อยู่นอกระบบตลอดทางจำนวนมาก ทำให้ผู้อยู่ในระบบเสียเปรียบในการแข่งขัน ซึ่งไม่น่าจะเป็นเช่นนั้น ระบบการจัดเก็บที่ไม่มีประสิทธิภาพน่าจะอยู่ที่ภาษีอื่น เช่น ภาษีเงินได้ ภาษีทางตรงอื่นๆ เช่น ภาษีทรัพย์สิน ทั้งสังหาริมทรัพย์และอสังหาริมทรัพย์ ภาษีมรดก เป็นต้น

ที่การจัดเก็บภาษีไม่เป็นไปตามเป้าหมาย เป็นสัญญาณสำคัญอย่างหนึ่งของภาวะเศรษฐกิจขาลง ต่อไปนี้เราคงจะได้ยินข่าวจากกระทรวงการคลังทุกปีว่าการจัดเก็บภาษีต่ำกว่าเป้าหมาย และเมื่อใช้เงินคงคลังชดเชยการขาดดุลงบประมาณจนถึงระดับที่เงินคงคลังอยู่ในระดับที่ต่ำแล้ว

ต่อไปก็คงจะต้องใช้การชดเชยการขาดดุลงบประมาณ โดยการออกพันธบัตรขายออกมาในตลาด ซึ่งความต้องการถือพันธบัตรรัฐบาลยังมีจำนวนสูงกว่าพันธบัตรที่รัฐบาลออก รัฐบาลยังไม่มีปัญหาในการขายพันธบัตร ยอดหนี้สาธารณะต่อรายได้ประชาชาติก็ยังต่ำกว่าระดับอันตรายต่อฐานะการคลัง

สําหรับการขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม มักจะมีปัญหาในการให้เหตุผลในยามเศรษฐกิจซบเซา เช่นในปัจจุบัน ก็จะมีเสียงคัดค้านว่าไม่ควรขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มในภาวะเศรษฐกิจซบเซาอย่างนี้ เพราะจะยิ่งทำให้ผู้บริโภคต้องรับภาระมากขึ้น และเมื่อผู้บริโภคไม่อาจจะรับภาระภาษีในยามเศรษฐกิจซบเซา ผู้ผลิตก็ต้องยอมรับภาระภาษีเสียเอง โดยการรวมเข้าไปเป็นต้นทุนของผู้ผลิตถ้าตลาดมีการแข่งขันสูงผู้ผลิตจะผลักภาระภาษีเช่นว่านี้ได้ก็ต่อเมื่อผู้ผลิตมีอำนาจผูกขาด เพราะตลาดไม่มีการแข่งขันหรือมีการแข่งขันน้อย เพราะจำนวนผู้ผลิตมีน้อยรายและมีกำแพงภาษีขาเข้าช่วยคุ้มครอง ซึ่งขณะนี้ไม่มีกำแพงภาษีขาเข้าช่วยคุ้มครองแล้ว ผู้ผลิตต้องรับภาระแทนผู้บริโภคเองโดยการลดราคา ผู้ผลิตจึงต่อต้านทุกครั้งที่มีข่าวว่าจะมีการขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม ทั้งๆ ที่เป็นภาษีที่มีความเป็นธรรมที่สุด และในทางปฏิบัติเป็นภาษีที่ก้าวหน้าที่สุด คนรวยใช้มากก็เสียภาษีมาก คนจนใช้น้อยก็เสียภาษีน้อย ถ้าใช้แต่สินค้าอุปโภคบริโภคที่จำเป็นจำพวกปัจจัย 4 ก็ไม่ต้องรับภาระภาษีเลย แต่สังคมก็ต่อต้านการขึ้นอัตราภาษีจากร้อยละ 7 เป็น 8 เป็น 9 คงเป็นไปได้ยากเพราะสังคมไม่ยอมรับเสียแล้ว

ในขณะที่เศรษฐกิจดี รายรับของรัฐบาลก็มักจะเกินเป้าหมาย ปริมาณเงินคงคลังก็สูงขึ้น ก็ไม่มีเหตุผลที่จะขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม ตกลงอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มที่ 7 เปอร์เซ็นต์ คงจะอยู่อย่างนี้ เปลี่ยนแปลงไม่ได้ เคยขึ้นอัตราภาษีชนิดนี้จนชนเพดาน 10 เปอร์เซ็นต์ เมื่อตอนมีวิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง แต่เมื่อวิกฤตผ่านพ้นไปอัตราภาษีก็ลดลงมาที่ 7 เปอร์เซ็นต์เท่าเดิม

คงเป็นอย่างนี้ไปตลอดกาล

วีรพงษ์ รามางกูร